闫林会
国家电投集团徐闻风力发电有限公司广东省湛江市524000
摘要：近年来，中国新能源快速发展，对能源结构调整的贡献越来越大。截至2017年年底，风电累计装机容量2.84亿KW，成为煤电、水电之后的第三大电源，光伏发电累计装机容量7742万kW，合计占全国电力总装机的14%。2017年上半年新能源仍然保持快速发展势头，风电和光伏发电分别新增491万和2440万kW，预计到2018年年底风电和光伏发电累计装机有望超过3.4亿KW。新能源发展在取得巨大成绩的同时，也亟待关注解决一些问题：一方面，如何增强新能源产业内生动力，提升平等参与市场的竞争力；另一方面，现有补贴政策推动了产业快速发展，但也面临补贴资金亏空逐年加大的困难，影响可持续发展。
关键词：新能源发展；成本；建议
一、全球新能源发电成本
世界范围内风电和光伏发电成本持续下降。根据彭博新能源财经数据，2016年下半年全球陆上风电平均度电成本比2015年下半年下降18%，光伏发电下降17%，主要原因是风电机组、光伏组件、逆变器等关键设备价格下降以及项目开发经验逐渐成熟。图1所示为2009—2016年全球风电和光伏发电度电成本。
图12009—2016年全球风电和光伏发电度电成本
为激励新能源发电降低成本，目前全球至少已有67个国家采用竞标方式确定上网电价。根据国际可再生能源署（IRENA）统计，2016年全球风电和光伏发电的中标电价分别为0.20-0.46元/（kW·h）和0.16-0.80元/（kW·h）。
二、促进中国新能源可持续发展的相关建议
1、国际新能源支持政策及启示
鉴于能源转型要求、政策框架、市场模式等方面存在差异，导致不同国家的新能源支持政策也存在差别。总体来看，目前多数国家采用固定上网电价机制（FIT）和奖励+市场价格机制（FIP）。
丹麦激励政策配套有效。丹麦采取了包括碳税、碳排放配额、环保税、上网电价补贴、研发补贴、基础设施建设、风能行业支持等相关政策，推动风电发展。早期丹麦采取了装机基金和电价补助，要求新能源优先上网，后来则以固定上网电价与差价补贴为主要支持手段。
西班牙价格激励“双轨制”。可再生能源电力上网实行“双轨制”。“政策轨”下，通过固定电价支持政策，保障可再生能源发电企业的基本收益；“市场轨”下，鼓励可再生能源发电企业在固定电价政策的基本保障下，更多参与市场竞争，获取额外收益。
美国建立完善的税收政策，积极推广配额制。美国新能源产业相关的税收政策贯穿了产业的生产和消费环节。美国是第一个推行配额制（RPS）的国家。目前，已有29个州制定并实施可再生能源配额制。
德国根据可再生能源发展阶段，及时调整支持政策。第一版可再生能源法EEG2000版，确定了以固定上网电价为主的激励政策体系，可再生能源发电进入起步阶段。EEG2004版进一步完善上网电价政策，并引入上网电价固定下调机制，可再生能源发电进入快速发展阶段。EEG2009版建立基于新增装机容量的固定上网电价下调机制，并通过补贴方式鼓励自发自用。在此期间，光伏发电投资成本大幅下降，上网电价下调幅度没有及时跟上，光伏发电迅猛发展。EEG2012版进一步完善基于新增装机容量的固定上网电价下调机制，提高下调频次，鼓励可再生能源发电进入市场，同时也将小型光伏发电纳入系统监控范围。EEG2014版首次提出通过招标确定光伏补贴额度，进一步推动基于市场溢价机制的光伏发电市场化，降低并逐步退出补贴。EEG2017版全面引入可再生能源发电招标制度，正式结束基于固定上网电价的政府定价机制，全面推进可再生能源发电市场化。此次修订既是响应欧盟关于各国可再生能源支持政策的要求，也有实现可再生能源发展目标、降低发展成本的内在动力。综合分析，得出如下3点启示。
（1）新能源发展初期需要依靠多种方式的补贴，实现规模扩大和成本降低的相互促进，提升产业竞争力，但也不应长期依赖补贴。各国均根据本国国情、能源转型目标进程和自身承受力，采取逐步降低直至取消补贴的政策导向。
（2）引入市场机制可促进新能源持续发展。通过招标制实现开发投资权的竞争，倒逼降成本；由于新能源发电边际成本较低，在充分竞争市场机制下能够凭借其成本优势保证优先调度，推动新能源优先消纳。
（3）配额制在跨省区电力市场不完善的情况下可发挥重要作用，通过逐步提高配额要求，促进新能源在更大范围内消纳。
2、中国新能源可持续发展需要解决的问题
自“十一五”以来，中国逐步建立了涵盖上网电价、全额保障性收购、补贴基金、税收优惠等方面的新能源政策体系，促进了新能源快速发展，但也带来一些问题，值得关注。
（1）补贴强度高，补贴资金缺口较大，难以为继。中国新能源补贴强度高，2016年风电和光伏发电的补贴强度分别约为0.17、0.53元/（kW·h）。截至2016年年底，补助资金缺累计缺口超过550亿元。如果维持现有政策（不考虑光热发电和接网补贴，按照当前基金征收比例计算），预期“十三五”期间可再生能源发展基金的累计缺口可能达到2000亿元。
（2）现行价格机制对降低成本和促进消纳的作用不明显。近年来新能源发电，尤其是光伏发电成本下降幅度较大，但政策调整滞后，标杆电价下调往往滞后于成本下降，加上以市场竞争方式确定的规模有限，从而使开发商自身降低成本的动力不足。此外，现行以标杆电价为主的价格机制仅对新能源开发商起激励作用，而缺乏对常规电源补偿调节促进消纳的激励措施。
（3）缺乏对新能源引发的系统成本和对策研究，对相关方激励不足。新能源具有随机性、间歇性等特性，可信容量低，电力系统必须配备足够的灵活性电源，从而带来额外的平衡成本和容量充裕性成本等，目前对这些系统成本的研究不够，缺少补偿机制。目前中国正在探索建立相关的市场化机制，但进展不大。譬如，仅在西北地区开展了清洁能源替代自备电厂交易试点，辅助服务试点也仅限于东北、新疆、福建等地区。
3、促进中国新能源可持续发展的建议
（1）提高标杆电价退坡频次，加大退坡幅度，降低补贴强度；加强可再生能源附加征收管理监督，做到应收尽收，扩大基金规模；根据基金征收总量，确定发展规模，优化布局，调控年度增量，减少补贴亏空，不断提升新能源发展质量。
（2）通过完善政策降低土地费用、税费等非技术成本，通过提高技术门槛引导产业升级和技术进步，内外结合，降低新能源发电成本；在开发容量和上网电量上引入市场机制，扩大以竞标方式确定的项目规模，倒逼成本降低；通过市场机制确定保障小时数外的电量和价格，并将收益与常规电源共享，善用市场手段促进新能源消纳。
（3）重视并研究中国新能源并网引发的系统成本及相应补偿机制，在规划中应确保系统容量充裕度，未来煤电等调节电源利用小时数下降是大趋势，需要采用市场手段给予补偿；进一步出台“强制配额+绿证”制度，打破省间壁垒，实现更大范围内的绿证交易，推进更大范围内的资源配置。
结束语
分析表明，2020年“三北”地区多数省份风电可实现发电侧平价上网，东中部地区光伏发电可基本实现用户侧（大工业用户和一般工商业用户）平价上网。从国际经验看，新能源可持续发展仍需激发产业内生动力，促进技进步和成本
下降，减少补贴依赖，降低发展成本，需要建立倒逼机制，以实现新能源开发预目标和融入大电网。通过完善电价下调机制、优化规模布局、降低非技术成本、提高技术门槛等手段，引导产业升级，不断提升新能源发展质量；在开发容量和上网电量上引入市场机制，鼓励收益与常规电源共享，着力打破省间壁垒，促进新能源消纳，推动中国能源体系向清洁低碳加快转型。
参考文献：
[1]张运洲.新能源有序发展需要注意三个问题[N].中国电力学报，2013-12-12（2）.