张慧
浙江省智谷互联网科技创新研究院杭州310012
摘要：杭州市余杭作为全省全面创新改革试验区，正全力深化各领域改革工作，力求在改革开放四十年之际，探索出引领全省，乃至全国的改革新举措、新成绩，“最多跑一次”改革是对余杭具有牵引性、引领性意义的改革项目，如何推动这项改革向纵深发展，充分发挥“最多跑一次”改革的牵引作用，以此撬动各领域改革，是余杭实现改革创新突破的关键。
关键词：“最多跑一次”、改革升级、撬动发展
一、余杭区以“最多跑一次”撬动改革升级的必要性
近年来，余杭经济社会快速发展，多领域走在省市前列。在最新发布的《2018年杭州市新设小微企业活力指数》中，余杭新设小微活力指数位居全市首位，且遥遥领先。2017年余杭完成地区生产总值1695亿元，居全市第二，增长12%，实现了高基数上的高增长；完成财政总收入503.80亿元、地方财政收入280.01亿元，两项财政收入均排名全省第一；与此同时，固定资产投资、实到外资等指标名列全省第一。
目前，全区正全力打造未来科技城数字产业核心区、良渚文化城“互联网+”融合区和临平“互联网+”传统制造业转型升级区，余杭新旧动能转换不断加快，平台建设积极拓展，海创园、梦想小镇、梦栖小镇、人工智能小镇、艺尚小镇以及大径山生态区等为带“代表”的创新平台持续发力，杭州未来科技城、阿里巴巴、之江实验室、西湖大学等高端创新载体的建设与创新资源集聚，“中国制造2025”试点加快推进，之江实验室、阿里达摩院、浙大超重力大科学装置等被省委省政府誉为2017年全省科技“利器”的3个项目成功落户，启动并深化阿里巴巴“五新”基地、浙大国家大学科技园、浙大校友企业总部园、南湖创新小镇等平台建设；同时，结合“双招双引”一把手工程，引进了菜鸟总部、深圳光启研究院等一大批项目，为发展注入了新动能。
余杭正加速向全国领先的创新之区迈进，新发展需要新动能、新格局呼唤新制度，在新的历史发展时期，余杭亟待以敢为人先的大力度深化改革，进一步释放和集聚创新活力，成为带动全省乃至全国，在新时代开辟创新发展之路的典范。围绕未来经济社会发展需要，研究以“最多跑一次”撬动改革升级，是新时期、新要求下余杭推动“全面深化改革”的必然要求，是助力杭州打造数字经济第一城、加快国际化发展背景下地区发展能力提升的积极探索，是余杭未来引领创新、实现高质量发展的重要保障。
二、余杭当前重点领域改革工作情况述评
“最多跑一次”改革取得一定成效，但依然存在较大局限性。2017年以来，余杭加快推进“最多跑一次”改革，在提高办事效率、降低办事成本方面取得了明显成效。尤其在实现“一窗受理、集成服务”、推出领先全省的不动产登记改革、优化投资项目审批服务、提升商事登记便利化规范化水平、深化便民服务领域“最多跑一次”改革等五方面成效显著，截至2018年上半年，区行政服务中心日均按“一件事”联合办理1000余件，全区21个部门7000万条数据实现数据归集，100%事项开通网上申请，日均网上办事1700余件，日均减少群众跑窗口4000余人次。
“亩均论英雄”改革加快推进，但手段不够新、步伐不够大。余杭“亩均论英雄”改革工作最早追溯到2014年启动的“亩产效益综合评价”，截至目前，余杭已累计实施四轮企业分类综合评价，从最初的规上企业到部分镇街规下企业试点再到用地5亩以上工业企业全覆盖，在工业企业综合评价领域已积累一定的经验，初步谋划了“以亩产效益综合评价为基础、以资源要素差异化配置为关键、以推动高质量发展为最终目的”的改革思路。今年以来，余杭结合实际，提出了全面开展工业企业综合评价、完善资源要素差别化政策、推进企业资源要素市场化交易等10项深化“亩均论英雄”改革举措。
全面创新改革试验区建设全面启动，全省全面创新改革试验区行动计划成功获批以来，余杭启动“改革创新突破年活动”，以科技创新和体制机制创新“双轮驱动”推动经济高质量、高速度发展，围绕成为全省创新驱动的发展核、增长极、策源地，全面创新改革先行区、示范区、引领区的目标，全面启动创新改革试验区建设，推出了112项改革工作要点、12项第一批区级重点改革任务、21项镇街重点改革项目。目前，余杭正依托阿里、浙大加快推动“2+X”创新平台落地；统筹谋划15项年度重点突破改革项目；围绕8方面31项重点突破的改革试点制定清单，累计出台超过12项配套改革实施方案。
但从目前的成效来看，依然存在不少问题：一是突破小、亮点少，目前推出的各类推动创新发展的举措与国内各大城市及各先进区县推出的政策并无较大差别，缺乏形成全国影响力的改革品牌。二是整体性不强、综合效应不明显，当前余杭创新改革总体布局较散，缺乏一条一以贯之的主线，改革的系统性、整体性、协同性仍有待加强，各领域改革的综合效应不足，全面创新改革的先发优势尚未形成撬动政府服务、要素保障等领域创新的制度优势。三是在抓痛点、促落地方面存在不足，缺乏针对当前制约经济社会发展问题的具体改革举措。
三、余杭以“最多跑一次”撬动改革升级的总体思路
立足杭州市全面推进“三化融合”、打造全国数字经济第一城的发展定位，余杭要加快以数字技术为引领，围绕发展数字经济、建设智慧社会，在“最多跑一次”改革成果基础上，全面撬动各领域创新改革，以敢为人先的精神，大力度推进新举措、新做法，努力将余杭打造成为全市数字经济、智慧城区建设标杆，构建全省全面创新改革先行区、示范区、引领区，为我国新时期全面深化改革、培育经济新动能贡献余杭实践、余杭经验、余杭力量。
余杭以“最多跑一次”撬动改革升级包括三个方面：一是以“最多跑一次”撬动政府理念和工作方式的全面转变，各级工作人员要明确政府的角色定位从管理者向服务者转变，经济社会治理模式从单向度向协同治理转变，政府公共服务与治理决策从粗放式向基于大数据的精准化转变；二是以“最多跑一次”撬动经济发展方式创新，加快培育创新载体，集聚创新人才，全面推动数字产业化和产业数字化，释放社会创新活力；三是以“最多跑一次”撬动城市服务便捷化、高效化、智能化，推动城区成为智能、生态、便捷、宜居的新城区，成为产城人文融合的智慧之区。其中，撬动经济改革全面升级、培育发展数字经济，推动经济发展方式从粗放型向创新驱动转变，实现高质量发展是余杭“最多跑一次”撬动改革升级的主线，也是余杭成为全省创新改革示范的核心突破口。
图2余杭以“最多跑一次”改革撬动改革升级路径框架图
四、余杭以“最多跑一次”撬动改革升级的八大“撬动工程”与十大行动计划
（一）以“最多跑一次”撬动数字化政府建设
加快探索创新型、便捷化、高效化数据开放与共享机制，构建以数据开放共享推动数字经济加快发展、实现区级大数据应用示范的“余杭模式”。依托浙江省政务服务网，建设区大数据资源整合共享与开放平台，率先推动环保、健康、交通等领域脱敏数据信息公开，鼓励区内大数据、人工智能、物联网等企业应用区公开数据开展技术研发和智能产品开发，支持各部门优先应用此类智能产品。在政务管理系统中，积极推广移动办公、电子证照、电子签章、电子文件，提升政府内部信息流转和审批办事效率。基于城市大脑，建立政府智能决策辅助系统，推进城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。
重点行动一：区级大数据开放共享的“余杭模式”
以“最多跑一次”各部门数据共享为基础，进一步开展区政务数据梳理、归集、脱敏工作，加快实现部门数据实时共享与调用，探索区级公共数据信息开放共享，率先推动环保、健康、交通、人口等领域原始数据集脱敏后公开，并建立公共数据使用管理办法，引进省大数据交易中心、上海大数据交易所等机构，开展数据资源流动、保护与开发服务，探索建立区级大数据开放共享、有序利用的“余杭模式”。
重点行动二：政府数字化转型余杭行动
聚焦“掌上办事”和“掌上办公”，加快钉钉在政府移动办公中的应用，大幅降低机关内部审批；以提高效率为导向，加快部门机构改革、职能梳理和职能调整，明确部门、科室、岗位人员职责，以数字化优化跨部门、跨层级及内部工作流程，提高政府管理和工作效率，到2020年基本实现政府数字化流程再造，提升政府内部办公效率30%以上。
（二）以“最多跑一次”撬动经济治理精准化
以“最多跑一次”改革，推动基于大数据的产业经济治理与服务模式创新，全面提升经济治理精细化水平，激发市场活力、优化资源配置。基于数字经济发展特征，探索建立政府、平台、企业、用户互动的经济治理模式，形成多元共治协同监管体系。加快以大数据推进“亩产论英雄”改革，深化基于企业数据的精准化综合效益评价，以亩产效益提升为主线，推进企业产业技术创新。强化工业园区提升改造，推进工业低效用地再开发，加快各类产业平台整合提升，建设一批具有国际视野和全球竞争力的创新创业平台。与阿里云等企业开展深度合作，推动城区经济大脑建设，利用大数据、人工智能等技术全面分析园区、企业、创新团队等各类经济主体运行情况，开展基于大数据的经济规划、经济治理、招商引资与企业服务，实现经济发展大数据化、可视化，经济治理协同化、经济服务精准化。
重点行动三：经济大数据平台（经济大脑）建设计划
与阿里云、微链等企业开展合作，进一步整合工商、税务、电力、水务、社保、人力资源等相关部门数据，及企业招聘、企业融资、人员信息、园区入驻等相关网络信息，形成覆盖全区园区、企业、创业人员的经济大数据平台，应用数据清洗、数据关联、数据挖掘技术，及人工智能技术，建立“土地资源利用”、“亩均分析”、“新兴产业分布”、“落后产能分析”、“园区产业发展”、“高新企业发展”、“双创指数”、“人才分析”等相关模块，开展区域经济大数据可视化分析与智能化应用，推动基于大数据的精准招商引才、经济决策和经济资源管理。
（三）以“最多跑一次”撬动创新资源集聚化、生态化
以“最多跑一次”改革激发创业创新活力，构建开放包容的创业创新生态环境，加快建设针对人工智能、大数据、云计算、物联网等未来产业的创新服务综合体系，完善创新资源配置机制，为企业创新发展提供全链条服务。全面推进高新企业投资项目“最多跑一次”改革，清理和简化制约“互联网+”新兴行业企业发展的前置审批等行政许可事项。推进未来科技城、之江实验室、西湖大学等高端创新载体与余杭中小企业开展生态化合作。强化科技创新资源集聚，搭建“人才-科研机构-产业”无缝对接平台，推动产业技术创新。鼓励高新企业积极参与到“最多跑一次”改革过程中，尤其是鼓励具有平台属性的独角兽企业在一定条件下参与大数据应用、城市精细化管理、社会多元治理等市场领域的社会治理服务，支持本土独角兽企业创新产品和服务的首用先试。
重点行动四：基于大数据的高新企业培育与壮大计划
在现有企业培育政策基础上，进一步推进高新企业培育与壮大发展，重点聚焦人工智能、大数据、物联网、智能制造等领域，基于经济大数据平台（城市经济大脑），建立重点企业项目库与智能分析系统，实时智能化抓捕与更新企业、项目情况，开展企业资源智能化匹配，定期开展重点项目、重点企业发展情况分析与沟通交流会，为区内外高新企业开展生态化合作提供平台与渠道，实施基于经济大数据的全生命周期企业精准服务。
（四）以“最多跑一次”撬动人才服务精细化
聚焦引才、留才、育才，以“最多跑一次”改革为牵引，构建精准化人才培养与服务体系，打造人才服务的“余杭模式”。基于城区经济大脑，建立区人才发展大数据平台，厘清全区人才数量、人才结构、产业分布、人员流动、企业人才需求等情况，在大数据分析基础上，联合区内外专业人力资源服务机构，实施紧缺人才专项招引与培养计划、行业人才专项提升计划、高层次人才专项服务计划、大学生落地就业计划等，实现满足各类人才全生命周期发展的人才服务体系。重点针对创新类人才，打造集创业辅导、投融资、市场资源匹配、企业孵化、技术服务、知识产权、培训交流等功能为一体的综合服务平台，实现一站式、标准化、体系化、精准化的“全链条”创新服务。深化科技成果转移转化综合机制改革，强化基于大数据的“科研机构与创新团队-科技中介-企业”的精准链接，促进创新成果精准化对接，争创国家科技成果转移转化示范区。
重点行动五：基于人才大数据的精准化人才服务模式
在城区经济大脑框架下，引进专业机构，通过整合全区人力资源相关数据及网络数据抓取，全面梳理区人才数量、人才结构、产业分布、人员流动、企业人才需求等基本情况，尤其是互联网、人工智能、大数据等领域数字人才流动与发展情况，建立区内重点人才及重点产业引才数据库，实时跟踪各类人才流动与发展情况，分行业、分领域，为企业提供人才信息与发展服务；针对各类人才需求，为区内人才创业创新，提供事业发展全生命周期服务及生活办事便利服务。
（五）以“最多跑一次”撬动传统企业数字化、创新化
以“最多跑一次”改革推进传统企业技术创新与模式创新，引导淘汰落后产能，实现产业优化升级与创新发展。以企业技改项目为牵引，全面梳理区内智能制造工作实际推进情况和应用效果，分析存在的难点、痛点，联合区内外专家、实施方，探索切实可行的推进方案。以春风动力等企业为引领，探索以应用方业务为核心的智能制造“余杭模式”。在重点企业推进“互联网+”“标准化+”“机器人+”“AI+”技术改造，加快推动制造业企业信息化、智能化、高新化。基于“亩均大数据”分析，开展“低小散”企业淘汰行动、小企业能效提升行动，推动小企业绿色化、数字化、高新化发展。加大存量工业土地资源盘活力度，鼓励企业开展“制造+服务”，利用工业厂房发展“工业制造+数字创意+体验经济”，推动制造业服务化转型。举办“余杭造物节”等活动，强化互联网企业、创意设计类企业与传统企业的交流合作，提升产业创新力。
重点行动六：智能制造“余杭模式”
基于经济大数据平台（城区经济大脑），梳理全区智能制造技改项目总体情况、实施成效、存在的问题和当前需求，邀请省智能制造专家委员会在余杭设立专家工作站和智能制造案例研究点，总结提升春风动力等大型企业智能制造及工业互联网发展经验，到2020年，形成可复制可推广的中型企业智能制造的“余杭模式”。
重点行动七：“传统产业+数字创意”行动
以艺尚小镇为引领，借鉴国内外制造业服务化发展经验，整合区内外数字内容开发与创意设计资源，基于经济大数据，搭建区内传统产业尤其是轻工业与数字创意相关企业交流合作渠道，推动数字创意、体验经济与传统产业深度融合，在家纺、汽车、家电、食品等领域，推动数字创意融入产品设计、产品研发、产品生产、售后服务、品牌建设等各领域，实现传统制造业向基于数字创意的制造服务业转变，到2020年，培育特色制造业数字创意产品与服务30项以上。
（六）以“最多跑一次”撬动城市服务智慧化
依托人工智能小镇，在区内多点多场景建设城区智慧生活体验区，支持智能网联汽车、智慧医疗、无人驾驶、智慧农业等人工智能领域应用场景在余杭开展先行先试，率先推广刷脸办证、刷脸支付、机器人导引、智能语音服务、智能健康服务等。积极推进“城市大脑”项目建设，加强与杭州“城市大脑”项目对接，在市场监管、社会治理、环境治理、食品药品安全、社会信用、社保就业、健康医疗、教育文化、交通旅游、城乡建设等加强大数据与智能化应用，提升民众城市生活便捷度、参与感、获得感、幸福感，构建智慧幸福城区。
重点行动八：智慧生活体验区建设行动
在居民办事办证领域，推广支付宝刷脸认证移动办事服务；与杭州智慧医疗系统对接，在区级医疗健康服务机构推广移动医疗健康服务；在区博物馆、图书馆等推广引导机器人、掌上移动服务；在区教育、文化、科技机构，引入人工智能辅助教学等应用；在区养老领域，推广智能健康监测等服务，到2020年，形成区智能化领先应用10项以上。
（七）以“最多跑一次”撬动城乡发展一体化
加快推动“最多跑一次”改革向基层下沉，立足民生难点，推进基层治理“四个平台”建设，进一步提高镇街响应群众诉求和为民服务的能力，打通基层政务服务最后一公里。进一步推动各级服务分中心扩容提质，优化行政资源配置，更好地承接和落实“放管服”各项改革，为群众和企业生产生活、创业创新营造良好环境，推动城乡产业、基础设施、公共服务统筹发展，构建城乡“双创”联动的余杭模式。进一步深化科技支撑乡村振兴战略行动，推动互联网、大数据、人工智能在农村经济社会中的运用，以科技创新引领促进新型农村创业创新。支持阿里巴巴在区内布局农村新零售，促进农村价值链体系分工重构，培育改造提升“三农”新动能，推动新型农村经济经营主体蓬勃发展。
重点行动九：城乡联动“双创”的余杭模式
以“最多跑一次”带动区内城乡产业、基础设施、公共服务向无差异化、均衡化、统筹一体化发展，重点为新农人创业创新提供高效化、便捷化审批与办事服务。支持区内科技型企业与余杭农业农村主体合作，共同发展“互联网+农业”、共享经济、体验经济等新业态。开展新农人培训，不断壮大知识型、技能型、创新型新农民队伍。推动区内创新服务资源向农村延伸，实现农村“双创”获得与城市同步的投融资、市场资源匹配、企业孵化、技术服务、知识产权、培训交流等创业服务，构建城乡联动“双创”的余杭模式。
杭州市余杭区社会科学研究重点委托课题成果（课题编号：Yhsk18W02）