张熙照（辽宁大学法学院辽宁沈阳110136）
【摘要】本文主要论述了南京国民政府司法党化的理论基础及其实践，并客观评价司法党化否定民主分权原则，违背审判独立的法治原则，是中国司法制度发展历史进程的倒退。
【关键词】南京国民政府；司法党化；司法独立
中图分类号：DF092文献标识码：Ａ文章编号：ISSN1004-1621（2014）11-040-02
国民党早在在广州国民政府时期就提出了司法党化的方针，南京国民政府的司法党化正是源于孙中山提出的党治理论。
一、司法党化的理论基础
1924年孙中山在共产国际和中国共产党的帮助下改组国民党，他在1924年召开的中国国民党第一次全国代表大会的开幕词中指出:国民党改组有两件大事，一是改组国民党，二是用政党的力量去创造国家，并认为苏俄十月革命的胜利就是因为"其将政党放在国之上"，这"可为我们模范"，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党握权更进一步:我们现在无国可治，只可说以党建国;待国建好，再去治他。孙中山把"以党建国"、"以党治国"的构想运用到1924年7月成立的广州大元帅府，大元帅府设立了中央政治会议，孙中山担任主席，凡重大问题皆由孙中山决定。孙中山逝世后，胡汉民接任代理主席，继续推行党治思想，并将其发挥为"训政保姆论"，把民众视为"婴孩"，把国民党视为"保姆"，民众的一切事情皆由国民党包办。
司法党化的最早倡导者是徐谦，他认为，"旧时司法观念，认为天经地义者，曰:司法独立，曰司法官不党，此皆今日违反党义及革命精神之大端也。如司法独立，则司法与政治方针相背而驰。甚至政治提倡革命，而司法反对革命，势必互相抵触。故司法非受政治统一不可，现苏联之政治组织，立法行政，固属合一，即司法机关，亦非独立，此即打破司法独立之新制也"[1]。在徐谦看来，司法是政治的一部分，在以前的革命中司法并没有随着政治的革命而革命，司法不革命的结果就变成了反革命，革命的基础就不稳固了。所以现行的司法制度非根本改造不可。他在《武汉革命政府第十三次会议上的报告》中指出:现在要打破司法不党，要党化，要纯粹有学识的党员去做法官。法官由国民党党员担任，直接行使司法审判权，从而彻底否定了民国初年的"司法不党"。
最全面最深刻论述"司法党化"和国民党与司法关系的是居正，在其《司法院在国宪上之地位》一文中指出:"司法独立，原出于分立之思想。然自议会政治、政党政治施行以来，所谓三权分立之制度，早已由'分权'，而变为'分职'，即由权力之对立而变为职务之分配。司法院制度在五权宪法之原则下也一样是分职而不是分权，因为总理论政制，曾分'权'与'能'：人民是要有权的，政府是要有能的……政权归于人民，治权由政府执掌。政权包括创制、复决、选举、罢免四权；治权分立法、行政、司法、考试、监察五权。五权虽然是由政府五个不同部分来掌管，然而他们并不是无所统属而绝对地对立的。他们通通隶属于人民的整个政权之下。所以司法独立在总理五权宪法学说中，并不是与其他政权成为权力的对立，而只是在同一政权支配下之职务分配。"[2]
他认为，在"以党治国"一大原则统治着的国家，"司法党化"应该视作"家常便饭"。因为"司法是国家生存之保障，社会秩序之前卫，如果不把它党化了，换言之，如果尚容许旧社会意识偷藏潜伏于自己司法系统当中，那就无异容许敌方遣派奸细参加入自己卫队的营幕里。这是何等一个自杀政策！"司法要"党化"，其意义有二："主观方面――司法干部人员一律党化；客观方面――适用法律之际，必须注意于党义之运用。"居正对这两方面的解释，都很精密，并且有学理和实例来证明他的主张。居正认为实行司法党化的几个切要办法是：令法官注意研究党义，适用党义；以运用党义判案作为审查成绩之第一标准；司法官考试，关于党义科目，应以运用党义判案为试题，不用呆板的抽象的党义问答；法官训练所应极力扩充范围，务使下级法官一律有入所训练之机会，同时该所课程增加"法律哲学"及"党义判例""党义拟判实习"等科目；设立法曹会，并饬其注重研究党义之运用；编纂《判解党义汇览》，摘录党义及基本法理，与判例解释类比，分别附于法律条文之后，而辨别其旨趣之符契或乖离；从速施行陪审制度。[3]
二、司法党化之实践
南京国民政府在1928年10月《中华民国训政纲领》、1931年6月《中华民国训政时期约法》中虽然根据五权宪法原则设立了行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院，表面上保留了司法院独立的地位，但实际上，在很长时间内仍采用武汉国民政府新司法制度中法官可以为党员的规定，甚至公开规定国民党组织有权干预司法，而且法院倒退到向执政的国民党负责。司法官如果觉到无法文可以适用时，应该本于党义之精神以为裁判，也即"适用法律之际必须注意党义之运用"。"三民主义之国家，要求每一个法官对于三民主义法律哲学都有充分的认识，然后可以拿党义充分地运用到裁判上。
以下是1928年10月20日国民政府公布的《司法院组织法》的主要内容:(1)司法院由司法行政署、司法审判署、行政审判署及官吏惩戒委员会组成。司法行政署综理司法行政事宜；司法审判署对于民刑事诉讼案件行使最高审判权；行政审判署依法审理行政诉讼审判事宜；官吏惩戒委员会依法掌理文官、法官的惩戒事宜。(2)司法院院长综理全院事务，并经司法审判署署长、庭长会议议决后，行使统一解释法令权及变更判决权。同年11月国民党中央政治会议修改了《司法院组织法》，将"司法行政署"改为"司法行政部"，"司法审判署"改为"最高法院"，"行政审判署"改为"行政法院"，将"官吏惩戒委员会"改为"公务员惩戒委员会"。1931年12月26日国民党四届一中全会决定，将司法行政署改隶行政院，将司法行政权从司法审判权中剥离开。实际上司法行政部的反复改隶给司法权的独立造成负面影响，特别是"五院"之一的司法院，难以行使独立的司法权限。审判独立的三审权限虽在最高法院，但死刑案件要报司法行政部核准后才能执行，特别是司法行政部划归行政院后，死刑执行权力完全成为国家行政权的一部分，脱离了法院的审判权范围，妨害了审判权的独立。司法行政部的另一个职权是主管全国各省的司法人事，任免司法人员。选任法官时，在司法训练所对新任法官训练的首要内容就是党纲党义的训练。
三、评价
第一，司法党化否定了民主分权原则，将审判权置于党权之下，具有强烈的集权色彩。虽然南京国民政府根据孙中山有关权力制衡的思想设立了五院制，但是形式上建立起来的五院制并未能体现权力相互制衡的原则。司法院名为最高审判机关，权力实在微而又微。权力之式微，功能亦随之衰退。司法院的设立，可以说只是为了形式上的五院制的需要而已。五院在实际运作中，权力高度集中于个人。实际上，按孙中山的主张，在国民党内，应实行重视党员的民主权利的民主主义的集权制-合议制，以加强党内的民主监督。可是在孙中山去世后，党内出现权威真空，派系斗争剧烈，其中蒋介石以军事力量为后盾，佐之以阴谋玩弄政治权术，逐渐形成以其为首的蒋派国民党的专制集权。
第二，司法党化违背了审判独立的法治原则。[4]司法党化后，审判活动受到党的干涉，法官无法独立办案，法官不是依法办案，而是依照党的意志办案。造成有法不依，执法不严的恶果，破坏了法制建设。1929年3月，上海特别市党部代表陈德征在三全大会提出了一个《严厉处置反革命分子案》。此案的大意是责备现有的法院太拘泥证据了，往往使反革命分子容易漏网。陈德征提案的办法是："凡经省党部及特别市党部书面证明为反革命分子者，法院或其他法定之受理机关应以反革命罪处分之。如不服，得上诉。惟上级法院或其他上级法定之机关，如得中央党部之书面证明，即当驳斥之。"胡适评论说："法院对于这种案子，不需审问，只凭党部的一纸证明，便须定罪处罚。这岂不是根本否认法治了吗？"[5]
第三，司法党化是中国司法制度发展史上的一次倒退。司法党化后，从法官来源上看，法官由国民党党员担任，直接行使司法审判权，从而彻底否定了原有的"司法不党"。司法官考试，主要考党义科目，以运用党义判案为试题；任免司法人员、选任法官时，在司法训练所对新任法官训练的首要内容就是党纲党义的训练。从而出现法官任职标准的转移，政治标准逐渐大于法律标准，从而本末倒置。根据五权宪法原则，行政院、立法院、司法院、考试院、监察院是平行的，司法院处于独立的地位，但实际上，自从司法党化后，新司法制度公开规定国民党组织有权干预司法，法院倒退到向执政的国民党负责，而不是对法律负责，把党置身于法律之上，破坏了司法独立原则和五权分离的本意，权力之间失去制衡，使政治结构又回到封建专制的集权化社会，是中国司法制度发展史上的一次倒退。
参考文献：
[1]韩秀桃.司法党化:国民政府(1925――1927)司法改革初探[J].安徽大学法律评论.2001.1.
[2]李光灿、张国华总主编.中国法律思想通史[M]．山西人民出版1996.
[3]居正.司法党化问题[J]．东方杂志.1935.5.
[4]贺卫方.司法独立在近代中国的展开.何勤华主编.法的移植与法的本土化[C]．法律出版社.2001.
[5]田湘波.训政前期司法党化问题之研究[J]．怀化学院学报.2005.2.