杭州市教育资产营运管理中心浙江省杭州市310004
摘要：建设项目前期审批工作占项目实施全过程的大部分时间，而且随着政策发展及制度完善而变化，在学校建设项目的整个实施过程中，前期工作是至关重要的，是学校建设项目的基础工作。由于具体的某一学校基本建设项目少，非专业基建机构，缺乏相关建设管理经验，导致直属学校项目推进缓慢且问题较多。本文作者结合多年新建学校项目前期审批的工作经验，将建设管理经验进行梳理与分享，通过对关键节点进行分析，研究出哪些环节是可以同步办理或者提前办理的，尽大可能缩短工程前期审批时限，从而缩短工程整体建设周期，提高建设效率。期望其研究成果对直属学校基本建设管理提供一些帮助和指导。
关键词：前期审批；关键节点；同步办理；效率
一、研究背景和意义
（一）研究背景
从学校建设项目预可行性研究到领取建设工程施工许可证这样一个前期过程，占整个项目实施全过程的大部分时间，需1~2年，随着政策发展变化和土地审批制度的完善，有些项目的前期过程所需经历时间更长。由此可见，在学校建设项目的整个实施过程中，前期工作是至关重要的，是学校建设项目的基础工作。前期工作的顺利进行，是确保学校建设项目的顺利开工和按时竣工交付使用的关键。为让学生早日享受到优质的教育环境，促进教育的快速发展和现代化步伐，学校建设项目的实施，对工程管理人员提出了更高的要求，工程管理人员必须对前期工作有清晰的思路和一套行之有效的办事方法，对各项程序及所需资料了如指掌、灵活运用。使前期工作尽早顺利完成，为后续具体建设争取工期，确保学校建设项目按时保质完成。
（二）研究意义
从实践层面讲，项目前期工作中的各项操作程序是一种动态的过程，主城区和萧山、余杭等区域的审批程序也存在差异，要求工程管理人员能够适应形势发展变化，及时掌握新的办事程序。尤其随着杭州城市的快速发展，新划入的城区人民迫切要求优质教育资源向其区域延伸，市本级优质学校纷纷在萧山、余杭、大江东等地建设分校，迫切需要建设工程管理人员熟悉当地工程审批程序。
从教育系统基建管理的现状讲，随着我市“名校集团化战略”的不断深入，近几年，一直是我市教育建设工作大年，面临建设任务重、工程管理人员不足等压力。尤其是工程管理人员，人才极度紧缺。目前市教育局直属学校建设管理的模式为：新建学校统一由杭州市教育资产营运管理中心负责建设，建成后交付领办学校办学（属交钥匙工程）；已建学校的改扩建工程由各学校自行负责建设。由于具体的某一学校基本建设项目少，又非专业基建机构，缺乏相关建设管理经验，导致直属学校项目推进缓慢且问题较多。对新建学校项目前期审批流程进行分析，将建设管理经验进行梳理与分享，其研究成果将对直属学校基本建设管理有指导性的意义。
二、研究目的和现状
（一）研究目的
本课题通过对学校项目前期审批流程进行梳理和分析，旨在于将繁琐复杂的项目审批流程进行剖析，突出抓住建设项目前期审批流程的关键节点和关键线路，使其容易理解和掌握。另一方面，通过对这些关键节点进行分析，研究出哪些环节是可以同步办理或者提前办理的，尽大可能缩短工程前期审批时限，从而缩短工程整体建设周期，提高建设效率。对学校建设项目审批管理形成一个相对完整的认识和框架，优化办理审批程序，从而有助于我市学校工程管理工作的建设，提高我市学校建设工程的整体管理水平。
（二）研究现状
笔者以中国知网、谷歌学术以及杭州市行政审批服务管理办公室等审批职能部门官网为渠道，以“校园／学校建设”、“建设／工程管理”等为关键词检索文献。概而言之，关于学校建设项目前期管理的研究主要有以下几个角度的论证：
其一，研究对象普遍着眼于住宅项目等的研究，针对教育基建项目的研究寥寥无几。但学校工程有别于其他建设工程，在确保质量、工期、稳定和廉洁等各方面其社会影响更大，例如对工期的要求，一旦确定交付日期，公布招生计划，便无法更改，社会影响极大，所以确保工期显得尤为重要。现有研究对一般建设工程的多，但针对学校工程的研究很少。
其二，研究重点普遍着眼于对审批流程的阐述，对如何压缩审批时限思考较少。在实际审批办理过程中，很多环节是可以同步办理、交叉办理甚至提前办理的，例如在项目立项报批阶段，建设单位就可以同步进行设计任务书的编制，做好设计招投标的准备工作，一旦项目立项批复，即可进入设计招投标环节，此项工作提前即可节省设计招标准备工作将近半个月的时间。现有研究对哪些环节可以同步交叉办理阐述的少，对于社会高度关注的学校等公建项目，若能有效压缩前期审批时间，提高建设效率，此类研究十分有益。
其三，研究类型普遍着眼于一般流程，对区域特色思考较少，笔者搜索了关于杭州市相关的此类研究文献，几乎搜索不到。在实际工作中，由于各地各区域建设项目审批要求存在差异，很难将审批程序简单归纳一致。甚至杭州主城区与萧山区前期审批要求都存在很大差异，例如主城区设计文件审批时将方案设计与初步设计（含概算）合二为一进行审批，而萧山区仅对方案设计有要求，初步设计及概算不再另行审批。由此可见，对于某一地域的特色研究很有必要。
综上所述，现有建设工程前期审批流程研究的文献对我市教育基建而言，不具备地域性、针对性和可提高性。笔者从学校工程独有特征和杭州市的具体审批要求出发，对新建学校项目前期审批流程进行分析（以杭州市区高中项目为例），对可同步办理事项进行研究，对我市从事学校建设的相关人员工作开展有参考性和指导性作用，有助于提高我市学校建设的整体管理水平。
三、研究的主要问题和内容
（一）主要问题
由于各区县审批流程存在差异，本课题以杭州市主城区项目审批流程为例进行阐述。先将项目审批分成两条主线进行，即规划设计审批和土地审批，两条主线相互影响，有些环节互为前提，需要同步交叉办理。规划设计审批所需时间往往比土地审批所需时间要长，因此土地审批手续早于规划设计审批手续办结。
以规划设计为主线，前期工作的流程一般可分为：立项（项目建议书）——选址意见书（规划条件、勘测设计红线）——方案设计（招投标）——可行性研究及报批——方案和初步设计“二合一”编制及报批（含概算）——施工图设计、审查、报批——施工、监理、代建等招投标——建设工程规划许可证——质安检注册——建设工程施工许可证——灰线检验等几个过程。
以土地审批为主线，前期中建设用地报批的流程一般可分为：建设用地初审（选址咨询）——建设用地预审——勘测定界——具体建设项目用地审批（含农用地转建设用地报批）——土地征改宗——国有土地划拨决定书——地面附属物补偿、拆迁、安置——建设用地批准书等几个过程。
（二）研究内容
一是通过分析梳理，抓出两条审批主线中的关键环节和关键线路，将有前后制约的审批环节列入到关键线路中，使复杂的审批流程重点突出，容易理解和掌握。二是通过对非关键环节的研究，确定哪些环节是在关键环节审批时可同步办理或者提前办理的，进而节省整体项目的审批时间，提高工作效率，同时为后续具体建设争取工期，确保学校建设项目按时保质完成。
各过程根据需要办理相关过渡性手续，视办事复杂程度又可分几个小项。结合学校工程独有特征和杭州市的具体审批要求，并参考相关文献资料，绘制了前期主要工作流程图，如下图。
基本建设项目前期工作的程序多，且各环节次序要求高，上一环节的批复意见往往是下一环节办理的前置条件，因此很难节约审批时间。在优化前期审批流程、节省审批时间方面，核心思路为：在某一环节审批时，同步进行下一审批环节的准备工作，将下一环节的准备工作提前完成，一旦该环节批复，即可报件下一环节的审批程序。
在上图中，左边一列为以土地审批为主线的关键工作路线，右边为以规划设计为主线的关键工作路线，其中虚线表示可提前或同步办理的事项，实线表示进入下步工作。结合上图以及前文梳理的工程流程，至少可以提前或同步办理的事项，在整个项目前期审批中约有12项，下面择其要点简单分析如下：
1.提前编制设计任务书、设计招标文件
方案设计招标在规划选址意见书批复之后才能进行，需提交选址意见书、用地预审意见等资料，学校项目在设计任务书编制之时，除规定的一般用房外，往往要多次征求校方意见后才能确定办学专业、功能用房要求等，因此设计任务书编制论证的时间较长。可在立项报批（项目建议书报批）后，即开始这步工作，待规划选址意见书批复后，即可进行设计招投标工作，省去等待任务书和招标文件的编制及会签时间，可节省时间15天。
2.提前进行可研文本编制
新建市属高中学校建设规模大，建设内容繁多，对可行性研究报批要求高，2亿元以上投资项目还要进行项目评估以及人大会议审查。故要求可研报审内容较为精确，批复后的投资估算作为项目重要的投资控制依据。中介机构在编制可研文本之时，既要结合方案设计的内容，又要充分理解甲方意图，同时要与审批部门（发改部门）充分沟通。若等到方案调整完善后再进行文本编制，要么无法充分考虑各方要求，要么耗时很长，因此将可研文本编制工作提前到方案设计招标后，随方案调整工作同步修改完善，待设计方案完善后即可报发改部门审批，可节省时间20天。
3.提前施工图设计
在方案和初步设计“二合一”审批时，即要求设计单位进行施工图设计，在“二合一”审批后，结合审批意见修改已完成的施工图。该项工作提前，对设计单位的配合要求较高，因“二合一”涉及的审批部门很多（市本级项目有近20个职能部门出意见），若各专业同时提前进入施工图设计，在各部门提出审查意见后，可能有较大的修改工作量。可要求设计单位分专业分批次提前进入施工图设计，同时“二合一”批复需发改、规划、建委三部门联合发文，在审批后期可要求各专业同步完成施工图。可节省时间2个月。
4.提前进行工程量清单编制
在施工图审查时，即要求代理单位进行工程量清单的编制，若施工图有修改，及时修改相应部分的清单和预算，以便节约后续的编制时间。但清单漏项、图纸与清单不对应等问题最容易出错的也在这一环节，因施工图在审查之时，会根据审查部门的意见作出修改，但往往设计单位没有及时在施工图上修改（以联系单或答复单形式修改），或者设计单位修改后，清单单位未及时修改清单和预算，或未全部对应修改清单和预算，极易引起漏项等问题。可节省时间1个月。
5.提前进行多项招投标工作
此处表述的招投标工作，也包括不进公共资源交易中心招标的各项中介涉审单位的招标（委托比选形式等），如：日照分析、环评、交评、节能评估、项建书编制、可研编制、勘测定界等提供咨询服务的单位招标。若对前期审批流程不熟悉，往往到了具体审批环节才对相应服务单位进行招标，但招投标过程中很难避免出现流标、投诉质疑等情况，影响后续工作的推进。因此，能提前招标的事项尽量提前进行，如在项目建议书批复后即进行中介涉审机构的招标，确定各咨询服务单位；在可研批复后即进行施工招标代理的招标，确定招标代理单位；在方案及初步设计“二合一”批复后即进行监理招标，确定监理单位等。可节省时间1月，更关键是防止后续工作因等待招标工作而停滞。
四、前期关键节点梳理及其注意事项
（一）立项（项目建议书）
审批部门：市发改委
所需资料：项目建议书文本等。
主要工作：建设单位委托有资质的单位进行《项目建议书》文本编写，对项目资源的可靠性、技术的可行性、资金的可能性、市场的适应性、经济的合理性和建设条件等有初步的调查和说明。项目建设书经市发改委批准立项方可进行下阶段工作。经批准的项目建议书是正式确定开展建设项目前期工作的依据。
注意事项：进行立项报批时应对资金、规模、建筑面积等进行充分分析、论证，避免日后方案设计、初步设计、施工图设计时可能出现的超面积、超资金等问题。
（二）选址意见书
审批部门：市规划局
所需资料：1.选址论证报告；2.现状地形图；3.规划条件。
主要工作：规划部门组织选址论证，明确规划条件（容积率、绿化率、建筑密度、出入口条件等）。
注意事项：项目选址是整个项目建设过程中最为重要的环节，应进行多次的实地考察，进行专家咨询、职能部门咨询，并结合项目的特殊要求选定最适合建设的地块，如：要尽可能避免基本农田，尽可能少的拆迁和代征用地等。项目的规划条件一旦明确很难调整，在选址论证会议之前，应充分研究准备。
（三）方案设计招投标
审批部门：市招标办、公共资源交易中心
所需资料：1.项目建议书；2.选址意见书（勘设红线）；3.招标文件、资格预审办法。
主要工作：1.编制招标文件、资格预审办法，并报市招标办审核备案；2.发招标公告、接受设计单位报名，进行资格预审，确定入围投标单位；3.进行招标答疑，安排开评标，组织专家评标、定标，中标结果到公共资源交易网公示并备案；4.签订设计合同。
注意事项：根据设计招投标管理办法，设计单位领取招标文件后，编制标书时间至少为45天；若为特别重大项目，则该项工作还要顺延。故设计招标环节若要节省时间，应事先向招标主管部门申请缩短编标时间。
（四）可行性研究
审批部门：市发改委
所需资料：1.用地预审批文；2.选址意见书（规划条件）；3.环境影响分析评价报告批文（环评意见）；4.可行性研究报告文本等。
主要工作：委托专业机构编制本项目可行性研究报告书，在拿到国土（用地预审）、规划（选址意见）、环保（环评批复）等部门意见后，报市发改委审批。
注意事项：项目进件之后，市发改委要委托专业机构对本项目可行性研究进行评估，评估会通过后要结合评估意见修改编制报告，再报市发改委进行审查。审查内容较多，应选择专业水平较高的专业机构进行报告编制。可行性研究报告应包括的主要内容：（1）项目概况；（2）项目建设的必要性；（3）项目建设选址及建设条件论证；（4）建设规模和建设内容；（5）可行性设计方案；（6）环境保护；（7）总投资及资金来源；（8）经济、社会效益；（9）项目建设周期及工程进度安排；（10）结论与建议，并且还需要将各部门的意见和批复文件装订进入报告作为参考，各数据要求准确无误，与项目建议书立项文件保持一致，尤其是资金、规模、建筑面积等均不应超出项目建议书文件。
（五）方案和初步设计“二合一”报批
牵头审批部门：市发改委
所需资料：1.交通影响分析评价批文；2.日照分析影响评价文件；3.节能评估报告及批文；4.初步设计概算；5.方案和初步设计“二合一”文本。
主要工作：1.编制初步设计“二合一”文本及概算后，报市发改委审批；2.市发改委组织各职能部门对项目进行审查，并各自提出审查意见；3.对本项目概算进行审批；4.初步设计成果结合各职能部门提出的修改意见修改完善后，获批复。
注意事项：前期审批大部分工作集中在该环节，要求设计文本的设计深度基本达到施工图的深度水平。另外，主城区和部分区县的项目，市园文局要求对项目进行考古勘探；市气象局可能要求对项目进行雷击风险评估；投资额在2亿元以上的项目，市人大要对项目进行审核；同时，概算审核需要较长时间。因此，在方案和初步设计“二合一”环节，应对设计方案做的很细。若对设计方案无大的调整，在职能部门审核的同时，要求设计单位进行项目的施工图设计，节省后续施工图设计的时间。
（六）施工图审批和规划许可证的办理
审批部门：市建委、市规划局等各职能部门
所需资料：1.施工图审查单位出具的《图审报告》，报市建委备案；2.涉及项目审批的各职能部门对施工图进行审批（消防、人防还要进行专项审批）；3.《建设工程规划许可证》办理所需资料。
主要工作：1.委托专业图审机构，对施工图进行审查，并出具《图审报告》；2.将施工图报各职能部门审批；3.办理《建设工程规划许可证》；4.消防设计审批、人防设计审批。
注意事项：按照审批流程，消防、人防两部门的审批要在《建设工程规划许可证》申领之后才能进行，若能协调其在各职能部门施工图审批阶段同步进行，可节省1个多月时间。
（七）施工单位招标及《施工许可证》的办理
审批部门：市财政局、市招标办、市建委等
所需资料：施工招标文件、工程量清单、工程预算；办理施工许可证所需的各项前置资料。
主要工作：1.招标控制价报财政局审批备案；2.施工单位的招投标工作，施工合同备案；3.向有关单位缴纳各项规税规费；4.办理工程质安监报建手续、人防工程质量监督注册；5.预定位计算，工程规划公告牌申领；6.申领《建设工程施工许可证》。
注意事项：该环节工作量大，且各事项先后办理次序严格，较难压缩时间。同时，在开工建设前，需进行接水接电申请工作，主要是联系当地自来水公司和电力部门，按施工单位进场时间，确保施工用水用电。
参考文献
著作类：
[1]汪继起.中小学校基本建设管理手册[M].杭州：西泠印社出版社，2007年版.期刊类：
[2]洪巩固.浅谈建设项目前期手续的办理[J].江西建材，2016（12）.