葛璇
宜昌市城市规划设计研究院湖北省宜昌市443000
摘要：随着城市化发展进程的不断加快，城市土地资源紧张问题日益突出，实现城市总体规划与土地利用总体规划的有效衔接，是提高土地资源利用效率的关键途径。本文首先对两者的联系性进行分析，并探讨在两者衔接过程中存在的不协调表现。在此基础上，研究城市总体规划与土地利用总体规划的有效衔接方法，包括提升土地利用与城市发展协调性、提升市场性规划与计划性规划协调性、提升部门间合作关系协调性等。
关键字：城市总体规划；土地利用规划；衔接方法
前言：在城市化发展过程中，土地资源的规划与利用影响重大，土地利用规划水平及土地资源利用效率直接关系着城市发展空间。在社会经济的快速增长下，城市化建设取得了显著成果，不仅城市面积有所增加，基础设施建设水平也明显提高。但是与快速增长的城市人口以及土地资源需求相比，仍无法满足所有建设活动的需要。因此，加强城市总体规划布局与土地利用总体规划的衔接，节约、集约、高效利用城市土地资源，是目前城市规划发展必须注重的问题。
一、城市总体规划与土地利用总体规划的联系性
城市总体规划涵盖城市土地资源利用、水资源利用、基础设施建设、交通网络布局等各个方面，是一项综合性非常强的系统规划工作。要实现在一定区域范围内，对社会经济、自然环境、资源能源的协调配置和开发，在可持续发展理念的总体引导下，进行城市规划布局，尽可能满足城市发展的各方面需求。土地利用总体规划是对土地资源的利用、治理和开发活动进行总体布局。在开展土地利用总体规划的过程中，需要结合具体城市的经济发展状况、历史规划方案、资源条件和环境条件等，进行综合部署，从而满足城市总体规划和国民经济发展的目标，兼顾能源环境保护效益[1]。
总体而言，城市总体规划与土地利用总体规划存在密切的内在联系性，城市总体规划的空间布局和土地利用等，涵盖土地利用总体规划的内容，同时也需要通过合理的土地利用总体规划实现城市发展目标。虽然目前两套体系仍然相互独立，但必须做好两者之间的衔接，包括规划目标的衔接、规划内容的衔接和规划流程的衔接等，才能实现对城市土地资源的高效利用，充分满足社会经济发展和城市环境治理的需要。
二、城市总体规划与土地利用总体规划衔接存在的不协调表现
（一）规划和建设步伐的不协调性
近几年来，在城市化建设步伐的不断加快下，土地资源紧张问题日益凸显，已经成为限制城市建设和发展的主要因素。城市土地利用问题主要体现在两个方面，一是土地供求关系的矛盾问题，主要表现为供不应求，特别是在城市繁华区，可以用来建设新项目或进行绿化带建设的土地资源非常少，对已建成街区进行改造成本高，容易增加地方政府财务压力，进而阻碍城市总体规划的实施。另一方面则表现为土地资源利用率较低，为追求经济指标的增长，在城市发展过程中，普遍存在重建设、轻审核和管理的现象。没有对实际项目进行严格的审核和考察，在项目执行过程中，存在较为严重的土地资源浪费和环境破坏问题，在环境治理过程中，又增加了开发成本。《中国城市建设统计年鉴（2014年）》数据显示：中国设市城市建设用地面积在1981—2014年间由6720k㎡增至49982.7k㎡,净增长43262.7k㎡,增长了6.44倍,年均增长率高达6.27%,呈显著的指数增长和快速扩张的趋势，土地开发和利用速度已经远远超过了城市规划和建设速度[2]。
（二）规划策略和方法的不协调性
在城市总体规划工作和土地利用总体规划工作实践过程中，由于土地利用总体规划倾向于按供定需，而城市总体规划倾向于按需定供，因此两者之间本身存在一定的相互矛盾性。在开展土地利用总体规划时，只能根据现有土地资源情况提供土地资源供应，而在进行城市总体规划时，则根据城市发展的战略目标决定土地利用需求，进而寻找土地资源供应的解决机制。从宏观层面来看，城市土地资源的实际需求量主要决定于人口增长率，是一种相对客观的需求。而在土地利用规划和城市总体规划过程中，由于采用的策略和方法不同，导致两者的规划内容存在不协调性。
三、城市总体规划与土地利用总体规划的有效衔接方法
（一）提升土地利用与城市发展的协调性
针对上述城市总体规划与土地利用总体规划存在的不协调性，在现阶段的相关规划过程中，应致力于缩小城市土地利用与城市建设发展之间的差距。明确城市土地利用对于城市发展建设的重要意义，改变土地利用的策略和方法，提高土地利用水平，为城市发展战略的实施提供支持。从客观上来看，目前城市土地利用情况与城市建设发展差异普遍存在，而且在一些城市差异较为明显，必须尽快找到缩短两者差距的方法，才能实现城市总体规划与土地利用总体规划的有效衔接。可以通过对土地利用现状开展深入调查，在全面搜集现有土地利用情况的原始资料的基础上，对土地利用规划编制进行重新审视。明确各类土地权属、分布情况、开发质量和具体规模等。结合现代化管理技术，对土地利用管理加以调节和控制，使其逐渐与城市发展规划相同步。
（二）提升市场性规划与计划性规划的协调性
基于上述分析，目前城市土地利用规划具有市场性特征，而城市总体规划则具有计划性特征。为从根本上解决两者的不协调性问题，需要更新规划设计思路，创新工作方法，关注于城市建设发展的综合效益。进入21世纪以来，科技引领着时代发展，在人们生活质量水平不断提高的同时，社会公众的精神素质水平也得到明显提高。在现阶段的城市化建设和发展过程中，公众对打造宜居城市、打造生态城市提出了强烈诉求。在开展城市总体规划和土地利用总体规划的工作实践过程中，应通过采用相同的发展理念和价值观念作为引导，协调两方面的工作内容，在保持城市经济稳定发展的同时，协调土地利用与环境改造、城市生态文明建设之间的关系，提升土地利用的综合效益。
（三）提升部门间合作关系的协调性
针对目前存在的土地规划和城市规划不协调问题，应成立专门的协调小组，负责协调双方工作，确保城市总体规划和土地总体利用规划的修编工作小组处于同一领导体系下，具有相同的目标和理念。应在协调小组的工作中，理顺部门关系，加强部门间的沟通交流，建立紧密合作关系，实现城市总体规划与土地总体利用规划的协同编制。同时应注重群众参与，广泛征求社会各界人士对城市规划建设的意见和建议。在部门间相互审查工作成果的基础上，通过增加信息披露度，发挥群众的监督作用，提早发现两方面规划中存在的不合理、不协调现象，从而对其作出有效改进，提高两种规划的修编质量。
结束语：综上所述，在开展城市总体规划工作中，通过与土地利用总体规划实现有效衔接，可以确保规划方案的可实施性和合理性。发挥两者的协调作用，可以最大化的满足城市发展需要，提高土地资源利用率，改变以往城市土地资源开发和利用模式，缩小土地利用与城市建设发展的差距，降低土地济源浪费现象，使每一寸土地资源充分发挥价值，投入到最合理的城市发展建设活动中。
参考文献：
[1]唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津大学,2012.
[2]方创琳.中国城市建设用地的动态变化态势与调控[J].自然资源学报,2017,32(3):363-376.