威海市土地矿产储备中心山东省威海市264200
摘要：在我国人均耕地数量少、建设用地供需矛盾突出的形势下，土地资源低效利用成为制约经济社会可持续发展的一大难题。一直以来，国务院将闲置土地处置作为经济发展新常态下稳增长的重要措施，通过大督查、严问责，有力地推进了闲置土地处置工作的落实。
关键词：闲置土地；依法处置；措施
引言
随着工业化、城镇化进程不断加快，农民对土地的依赖性降低，越来越多的农民离开农村，涌入城市。农村劳动力的缺失直接带来了农村地区的耕地撂荒、农宅无人居住等土地闲置问题。据不完全统计，我国每年撂荒的耕地近200万hm2，宅基地废弃空置近760万hm2，其他类型的闲置地更是数不胜数。农村土地闲置现象在我国广大农村地区普遍存在，已成为我国农业生产发展的重大阻碍因素，不仅影响了农村社会经济的可持续发展，也影响了人地和谐关系的发展。这已不单单是农村土地管理层面的问题，更是我国“三农”问题的重要组成部分，是一个不容忽视亟待解决的问题。
1闲置土地的定义、原因及处置方式
按照国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》文中对闲置土地的定义，已供应土地没按时间开工满一年，或已经开工但开工面积不足三分之一或投资不足25%，并且中止开发满一年的国有建设用地。
同时，《办法》还指出闲置原因主要分为政府原因和企业原因，其中各类错综复杂的原因都有。闲置土地造成多方面的伤害，比如资源配置不合理，社会投机性炒作土地，减少社会经济效益等。因此，闲置土地的处理方式受到相关监管部门的重点研究。
目前闲置土地的处置，一般是综合了经济、行政、法律多方面手段进行管制处理。总体而言，包括七种类型：（1）延期方式：允许土地使用者按规定缴纳土地闲置费后，延长动工开发期限，但不得超过一定期限；（2）先整顿后开发：土地使用者经授权先将闲置土地用作道路或绿地等，按规定缴纳土地闲置费后，待条件成熟后再行开发，也有一定期限；（3）调整土地原始规划：经规划部门批准后，可改变土地规划用途，办理相关审批流程，承担部分土地闲置费，然后再开发建设；（4）置换：对因规划调整造成闲置的，可为土地使用者置换其他等价用地开发建设；（5）协议有偿收回；（6）退出机制：鼓励用地者自愿申请退地并给与适当补偿；（7）无偿收回。
2闲置土地依法处置措施
2.1土地使用权不动产登记
（1）协议收回闲置土地。凡属土地使用权拥有者主动交还“闲置土地”地块的，抑或在接到土地执法机构下达的“收回土地通知书”后，能够主动配合土地执法机构交还“闲置土地”地块的，宜采取“有偿回收”的方式予以处置。凡属于对闲置土地采取“有偿回收”方式，但又无法及时给付经济补偿的，应当由行政机关确定该地块的债权，在该地块由新的土地使用权人接手使用后，再从其获得的经济收益中补偿原土地占有者；该闲置地块原来的使用权占有者，应当自签订该地块“回收协议”起，至新的土地使用权人获得土地之日止，及时向原用单位赔偿相应的经济损失。（2）无偿回收闲置土地。凡属不符合上述所列情况的闲置土地，均应由当地政府行政执行机关予以“无偿收回”。在地方政府自行组织的土地检查抑或接到他人的举报线索后，应当及时由懂行的专业人员进行实地调查、勘验和取证，并留存经过核实的该地块被闲置的证据。由政府行政执行机关下达的“闲置土地告知书”，凡相对人持有异议或需要听证的，政府行政机关应当满足要求举办听证会，充分听取各方当事人的意见。当地政府行政机关在听证会听取各方意见后，确实属于法律规定应当予以无偿收回的，应当制作“无偿收回土地的决定”报批准用地政府机关审批。（3）厘定闲置土地的补偿标准。合理合法的闲置土地的补偿标准，应当兼具强制性和灵活性两个方面，既要体现国家对闲置土地采取零容忍态度的强制执行力，又要兼顾原用地人的切身利益，为闲置土地重新开发利用做好前期的准备工作。收回闲置土地的方式不同，其补偿标准、期限也应当有所区别，以鼓励闲置土地使用权人主动退还土地的积极性。譬如，湖北省就于2015年3月27日出台《湖北省土地闲置费征收管理暂行办法》，明确征收“土地闲置费”是一个特定概念，它是指依法取得了国有建设用地使用权的单位和个人，未能按照预定的动工日期开工建设，抑或动工建设满1年未满2年造成土地闲置的，必须按照土地总价款20%的标准征收土地闲置费。
2.2立法机关
（1）取消现行“无偿收回”的硬性规定，建立“有偿收回”制度，加大征收“土地闲置费”或“土地空闲税”的力度。（2）依据《闲置土地处置办法》规定，实行“净地出让”并细化净地出让具体标准。（3）建立土地市场诚信体系，及时向社会公布诚信评级，在土地出让、转让和变更登记等环节上予以限制。（4）对地产公司等所有权人造成土地闲置的，严禁发展改革委和城建部门立项报建，金融部门亦应及时采取融资限制等措施。（5）及时公开闲置土地市场准确信息，强化对闲置土地的公众舆论和社会监督。（6）对因政府原因造成土地闲置的，执行机关应当严格实施问责制度、责任追究制度和惩处机制。
2.3闲置土地处罚必须符合《行政处罚法》的相关规定
各级人民政府是批准使用土地的合法主体，国土资源管理部门负责由政府授权的土地管理和查处土地违法行为，是对任何一个闲置地块具体实施行政处罚行为的机关。因而国土资源管理部门，负有认定闲置土地、报请原批准用地政府，对违反土地出让合同和法律规定使用土地的行为进行行政处罚的责任。这也即是说，根据《行政处罚法》的规定，只有当地人民政府具有对闲置土地进行行政处罚的权力。尽管行政处罚是由国土资源部门具体实施的，但是有权下达《闲置土地处罚决定书》的，只能是当地人民政府。权力机关在对闲置土地做出行政处罚决定的时候，应当首先依法排除土地使用权人的法定免责事由，因为《闲置土地处置办法》在赋予地方人民政府具有征收土地闲置费、直至收回土地使用权的强制权力的同时，规定其先决条件是将不可抗力、政府以及政府有关部门的行为等作为处置闲置土地的免责事由。权力机关在听取行政相对人的陈述和申辩之后，至关重要的一件事情就是必须彻底弄清楚，该闲置地块是否具有属于企业自身之外的其他免责事由；在计算应当追缴土地闲置费用的时候，也必须做出相应地扣除。再从保障行政合同双方权利与义务的视角看，《中华人民共和国合同法》规定因履行合同发生争议的，应当由争议双方通过民主协商的途径予以解决。只有协商不成的，才可以依法向人民法院提起诉讼。尽管人民政府基于国家公共利益需要的权衡，在合同发生变更和解除的时候享有“行政优益权”，即政府机关在必要时，可以对行政相对人采取强制或者制裁措施；但是政府机关在履行行政同的时候，仍然需要遵循诚实信用等《合同法》规定的基本原则。
结语
随着供给侧改革的不断深入，乡村振兴战略的提出与落实，以及中国各地农村地区的土地治理模式的转型，拓展农村闲置土地研究视角已成为必然发展趋势，不仅能够完善现有的关于农村闲置土地的研究体系，也能更加适应新时代国家治理能力不断提升的发展态势。
参考文献：
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［2］王晓樱，魏月蘅．海南清理闲置土地———两年不动工将被无偿收回［N］．光明日报，2013-10-30（10）．
［3］熊义伟，朱德林，杨杰．莫让收回的闲置土地“再闲置”［N］．中国国土资源报，2016-01-28（3）．