宣城市环保局安徽宣城242000
摘要：作为一项国际通行的环境管理制度，排污许可证是环保主管部门依法发放给排污单位的法律文书，主要规范和限制排污行为，明确环境管理要求，环保主管部门依据排污许可证对排污单位实施环境监管执法。排污许可证是发达国家环境污染控制实践普遍证明比较有效的污染管制手段。鉴于此，本文主要分析排污许可证在环境管理过程中发挥的作用。
关键词：排污许可证；环境管理；作用
中图分类号：D75文献标识码：A
1、概述
排污许可证制度作为我国最早实施的八项环境管理制度之一，于20世纪80年代引入，试点实施20多年，极大推动了工业点源污染防治。近些年来，我国排污许可证制度不断完善，法律依据不断增强。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，提出“全面推行排污许可、依法核发排污许可证、加强许可证管理，大篇幅对排污许可制度改革提出要求。2015年新修订的《环境保护法》明确提出“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”。2016年，中共中央国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可实施方案》明确提出“到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。”目前，生态环境部正在推行排污许可证制度的全面实施，许可证制度进入快速发展阶段，成为我国点源管理的基本制度。截至2017年，已完成15个行业2万多张许可证核发工作。环境经济政策作为环境政策的重要组成部分，如何基于排污许可证推动环境税、排污权交易等的发展，成为目前的研究热点。陈雯等提出将可交易排污许可证与补贴（特别是差额补贴）组合能够激发企业创新，更好的促进环境管制；蒋洪强等提出了排污许可证与排污权交易的衔接和融合的新思路。
2、排污许可证在环境管理过程中的作用
控制污染排放总量，促进法律法规的完善提高企业的环保意识，调动公众的参与积极性。
排污许可证之中对企业污染物的排放量进行了明确的界定，不同生产规模以及生产类型的企业在排放量上有着不同的要求，每个企业都需要严格按照该证件中的相关规范保障自身的污染物排放符合相应的要求。各个地区的环境保护部门会对某一个地区的环境容量进行分析，以此来界定该地区之中不同企业污染物的排放总量，综合考虑治理方案、地区污染程度、企业的经济效益资源以及当地的地理环境，根据以往企业污染治理的实际情况制定污染物排放总量的削减指标，并进行不同企业以及经济单位的污染排放量的分配，通过这种形式来积极地控制污染物的排放，有效地实现环境保护。
3、政策建议
随着排污许可证制度的深入推进，对环境经济政策的推动作用也日趋显著。基于前述分析，排污许可证不仅在点源管理中发挥着核心的作用，对不同的环境经济政策，排污许可证也发挥着不同的作用，但是排污许可证在环境经济政策中的运用和衔接还存在一些不足，针对以上不足提出了相关建议。
3.1、充分发挥排污许可证的参考依据作用
充分利用排污许可证的作用，一方面可以加强税务机关、财政部门、环保部门的协调配合，促使许可证管理工作与环境税的征收、财政补贴政策的融合衔接，实现污染源管理的数据归真，以及排污企业实际排放数据与纳税申报数据之间的交换与共享，引导企事业单位按证排污并诚信纳税，促进政府部门补贴额度分配更加合理。此外，相关部门也应该加大对实际排放量监测设备的建设，加强对中小企业的在线监测设备建设，完善对排污企业排污口和排污数据的信息化数据库管理，逐步实现企业排污许可证信息系统与环境税申报、以及财政补贴所需要的监测数据之间数据库的联通与统一管理。
3.2、完善排污许可证的法律地位，进一步明确排污许可证的产权属性和时效性
目前我国排污许可证仍然处于行政许可范畴，在与排污权交易、质押等金融政策中产权和担保属性仍然不明确。建议在国家层面尽快出台与排污权交易、抵押等政策直接相关的法律条款和实施细则，将具有法律地位的排污许可证纳入《物权法》用益物权和《担保法》的抵押标的物范畴，进一步明确排污许可证的标的物和抵押物的法律属性，为排污许可证与交易、抵押政策之间更好的链接提供法律保障。同时明确排放指标的期限，加大与许可证期限衔接方面的技术投入，对授信额度根据时效性进行动态的调整，将授信额度纳入法律保障。
3.3、强化排污许可证从申请到执行的全程公众参与
公众参与是环境法的一项基本原则，公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。按照公众参与原则构建的环境监管和遵守信息公开制度、排污许可证申请与核发的听证制度、排污许可证的公益诉讼制度等都是发达国家环境治理实践证明比较有效的排污许可证管理制度。我国现有的排污许可证执行中仅原则规定了排污许可证申请的信息公开、排污许可证的证照公开、排污信息的公开和公众对排污单位违法行为的举报权。在获得许可证后的执行中，只是要求排污单位应把排污许可证正本悬挂在生产经营场所内方便公众监督的位置，鼓励公众、新闻媒体等对排污单位的排污行为进行监督，公众有权对违法行为向环境保护主管部门举报。总之，我国排污许可证执行中的公众参与规定过于简单，难以在实践中操作，从而保证排污许可证制度有效执行的公平、公正、效率和法理正当性。
我国应在排污许可证立法中增加公众参与规定，进一步细化公众参与排污许可证从申请到执行、撤销等全生命周期的规定，特别是程序性规制，在许可证申请、许可证审批、许可证监督管理等环节扩大排污许可证信息的公开内容和范围，采取多元化、简便且易为公众获悉的公开方式，落实公众对排污许可证申请、执行、变更、撤销等重大事项的评论权，适当延长评论期，赋予排污许可证的利害关系人申请和参加听证权、提起司法审查权，赋予公众对排污单位违反排污许可证规定违法排污行为的公益诉讼权，以及对排污许可证主管部门违法发放排污许可证行为、在许可证执行监管中的不作为、不当作为等具体行政行为的检举控告权。
总之，基于环境管理角度设计的排污许可证应融入“一证式”管理理念，系统化的涵盖企业生产全过程行为，体现企业全生命周期管控原则，将以往“申报水平”的排污许可证过渡到“管理水平”，打造专业化、精细化的固定源管理模式。真正使排污许可证成为政府环境监管的“执法依据”、企业环境行为的“守法文书”和“百科全书”、公众环保监督的“参与平台”。配套排污许可证管理办法、绩效考核等相关制度安排；确保以排污许可制度为龙头，实现现行环境管理制度的有效整合。
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