1中国水电十五局路桥工程公司；2西安市南郊市政养护管理公司；3西安科信市政工程监理有限公司
摘要：本项目是某市首批PPP市政项目，在指导性文件制定、协议签订、施工组织等过程中相关各方均处于摸索阶段，在前期推进过程中进度缓慢，经过分析发现项目在部分环节中存在诸多需要完善之处，本文以现场管理人员的角度进行思考并提出相应建议。
关键词：PPP项目、协议、管迁、效能
1、项目简介
本项目为某城市快速路，采用高架桥形式在老城区现有道路上修建。现状道路宽30m，为双幅路，每幅宽14米，中央分隔带2m，人行道宽2-6米不等。
高架桥上部结构为连续钢箱梁，标准宽度25.5m，下部结构为混凝土承台桩基础，承台尺寸主要为整体式13.75×6.5×2米，整体承台下接8根1.5米直径钻孔灌注桩。
因承台尺寸较大，涉及的管迁线路较多，主要有1.8×1.6电力管沟、D300次高压燃气、D315中压燃气、D2000给水、D400给水、D800污水、D400污水、D1500雨水、D1200退水、通信管廊、10kV架空线等10余道管线，涉及的相应产权单位有国家电网、天燃气公司、自来水公司、市基础设施局、地下通信管网公司等5家单位。
本项目是该市第一批PPP市政项目，项目采用“投、建、养一体化+政府购买服务”的运作方式，项目采用施工总承包模式。该市城乡建设委员会为本项目的实施机构，该市城市基础设施建设投资集团有限公司代表政府出资方和社会资本方中标人组成项目公司，项目公司与市建委为PPP项目《特许经营协议》签约主体，项目公司负责本项目的投融资、建设、维护等工作。
2、合同边界条件
根据《特许经营协议》中约定，“项目公司应委托当地有关单位实施管道迁改工作，包括绿化、供水、排水、燃气、热力、供电、通信等。管道迁改的费用以迁改补偿的形式计入工程建设其它费用中，费用审定的主体为该市城市建设项目预决算和合同审查管理办公室。”
3、管迁实施的情况
3.1、组织机构建设
3.1.1、根据特许经营协议，各管迁单位应为当地有关单位。该项目管道改迁设计、规划、报建、施工由各产权单位实施。
3.1.2、管迁的监理单位沿用主体工程的监理单位。
3.1.3、管迁的设计单位由各产权单位自主委托。
3.1.4、管迁的勘察单位沿用主体的勘察单位。
3.2、项目的推进情况
第一阶段：
特许经营协议2016年9月签订，随后项目公司组织施工总承包单位、主体施工单位进场就现状管线和地面附着物情况进行排查，经过两个多月的排查，编制了相关图纸和文件。
2016年11月底本项目桥梁工程的施工图得以确定，主体单位设计院根据该市勘察测绘院提供综合管线图确定了需要迁改的管线，再由项目公司、建委、规划局多次组织各产权单位进行设计对接，于2017年2月确定管迁总线位平面图，报该市规划局备案。
第二阶段：
管迁线位总平面图备案后，产权单位各自委托设计院进行管迁施工图设计、办理规划、施工许可手续，直至2017年3月底相关手续仍未办理完毕。在项目公司、建委等各方的协调推进下，采取了“边办手续边施工”的策略，在4月初各家管迁单位陆续进场。
第三阶段：
4月上旬，各管迁单位在未签订补偿合同的情况下陆续进场施工，在迁改过程中进度缓慢。截止6月中旬，各产权单位未能通过预算审核并签订补偿合同，施工进度不足20%，项目公司虽然每周召开管迁协调会，但依然无法有效推进施工进度。
四、管迁迟缓的原因分析
4.1、建设单位模糊、建设管理费、责任主体的问题
4.1.1、建设单位模糊的问题
依据该市建设工程概算总投资计算程序，工程建设其他费用中包含改迁补偿，包括绿化、供水、排水、燃气、热力、供电、通信等。
将改迁工程费列入工程建设其他费用，其初衷可能是为了便于管迁的顺利推进，产权单位对各自负责管线的现状、报建、施工都较为熟悉，由其完成各自的迁改任务，未归入工程建安费用中。
如归入工程建安费用中，依据招投标法，本工程的性质和规模，管迁工程基本上都需要进行招投标，产权单位所委托的施工单位能否中标将不明朗，其对各自负责管线的管理优势也无法更好的发挥。
将管迁列入工程建设其他费用的迁改补偿款中，则项目公司与各产权单位签订补偿合同，由产权单位作为新建管迁的建设单位，履行建设单位的权责。
比如A单位计划在某地建一条新路，需要拆迁道路范围内B产权的部分厂房，A应给B拆迁补偿费用，B为了继续经营需要新建部分厂房，新建厂房的事宜是由B负责实施，这时B为新建厂房的建设单位，B负责新建厂房的勘察、设计、监理和施工，在新建厂房实施的过程中，负责新建厂房的协调指挥，履行建设单位的职责。
但由于特许经营协议中“项目公司应委托当地有关单位实施管线迁改工作”，各相关方对该句话中“有关单位”的理解产生歧义，一种理解是有关单位为管线产权单位，另一种理解是有关单位为受委托具体实施管迁的施工单位。
我们继续以上面的例子说明：A是建设单位，B是产权单位，C为新建厂房的施工单位，第一种理解为B是新建厂房的建设单位，A仅对B产生的费用予以补偿，第二种理解是A直接与B委托的C施工单位签订施工合同，A是新建厂房的建设单位。
实际情况是只有天然气一家产权单位计划采用第一种方案，即自己与项目公司签订补偿协议，负责天然气改迁的设计、施工、验收监测等工作，项目公司只是补偿付费。其他产权单位计划采用第二种方案，由其委托的施工单位直接与项目公司签订施工合同，这样宜造成项目公司为管迁工程的建设单位的“印象”。但在实际办理规划、施工等手续时，市政公用工程项目通常由各产权单位进行报建，履行建设单位职责，这就造成建设单位主体责任的模糊。
4.1.2、管理费用的问题。在以往建设项目中，II类费用主要为建筑物或构筑物的拆迁补偿，实施的主体往往为当地政府，主体建设单位主要负责拆迁补偿费用的问题。建筑物的迁改内容比较单一、每个建筑物之间关联性比较小，统筹协调的事情比较少，管理费用比较低。而本项目的管迁，是在老城区，地下管网非常密集，施工的空间非常有限，管线之间相关交错，必须对全部管线进行统一调度安排，协调各产权单位的相互关系。本项目管迁费用达1亿元，主要为市政管道建设，按照国家施工总承包的管理协调费用一般为专业分包价格的3%-5%，协调管理费用较大，还未包括其它层级的管理费用。如果管迁单位签订了施工合同，无法提取管理费，故项目公司将面临协调管理无报酬的局面。
4.1.3、责任主体的问题。工程建设其它费用，其施工不属于工程建安部分，以往其进度、质量、安全的问题对工程的影响较小。在以往项目中，对工程的管理进度、质量、安全的管理主要是指主体工程建安部分，现有质监、安监等部门，主要也是对主体工程建安部分进行监管，对II类费用中的征迁补偿工程一般未进行监管。市政管道施工属于市政工程的建安部分，涉及的质量、安全问题比较多，近一亿的管道工程，更需要建立完善的质量和安全管理体系，主体责任重大。但本案例中，建设单位的主体责任模糊，导致履行进度、质量、安全的监管责任主体也不明确。
4.2、设计的问题
由于道路狭窄，两侧单位密集，导致公配管线之间的空间非常有限，许多主管道仅能保证最小安全距离，再加之密集的用户支管，各支管与主管道之间纵横交错，十分复杂。由于主体设计单位仅对主管道的平面线位进行了推荐，由产权单位各自的设计单位依照推荐管位进行深化设计。
各产权单位在深化设计图纸过程中，一方面由于反馈的程序、时间和质量参差不齐，即使推荐管位中存在疑问或缺陷，部分设计单位仍然按照推荐管位进行设计；另一方面设计单位对现场情况了解不全面，相互之间未建立资源共享机制，再加之“专业壁垒”的原因，设计的全面性、兼顾性就难以实现。各设计单位在设计过程中处于“各自为战”的状态，效率低下。最终导致从16年12月至17年4月份长达五个多月的时间，主要是对管位设计进行讨论、调整，然而最终确定的线位总平面图，依然存在诸多问题。
4.3、施工的问题
虽然考虑到主体施工单位对现场情况比较熟悉，经过与各产权单位沟通交流，管迁施工的先后顺序及节点，由其统一安排部署，期望达到“忙而不乱”的目的。进场后，各产权单位也按照总体部署进行了施工安排，随着各产权单位施工的推进，陆续暴露出交叉施工的问题。例如两条顶管施工管线由于线位、技术指标和工艺较为接近，从优化施工角度本可以采用通坑顶进，但由于各家管迁施工单位隶属于不同的体系，难于优化施工过程，重复建造顶管工作井。再例如一地下构筑物施工过程中需要另一条管线进行临迁，但由于诸多原因导致原计划7天的工期拖延25天。施工过程中总协调的责任主体缺失，导致“自扫门前雪”的现象，影响了施工进度，增加了施工难度，加大了总体投资。
五、建议方案
经过以上分析，PPP运营模式下的管迁施工，如同集团军作战，陆海空部队分别负责各自的战术实施，但又要符合整体战略。在同一战区作战时，需要相互了解友军的战术，甚至进行沙盘演练，以免造成自我伤害。战场更要统一指挥，实时沟通交换实况，以发挥最大的作战效能。在本工程中，各方角色和责任不清晰，沟通机制未能有效运行，与之相应的协调管理费未能进行有效列举，造成的被动局面，建议可以从以下几个方面着手解决：
5.1明确责任主体
由市建委和项目公司尝试签订补充合同，明确项目公司为管迁的建设单位。同意项目公司委托一家总承包单位与各产权单位签订补偿合同，由总承包单位负责统筹协调管迁施工，负责管迁的进度、质量、安全等各个方面项目管理，总承包部具有对各管迁设计、施工单位的考核奖惩机制。总承包部负责办理项目实施的相关手续，对施工进行总协调。
5.2建立沟通机制
由总承包单位建立各家管线单位的设计、施工沟通机制，明确流程、时间节点等要素。对于施工图纸，由总承包部组织各产权单位和主体单位设计人员和施工技术人员，对设计图纸集中进行图纸会审，相互交叉审图，审查管迁对自己管迁或主体的影响，消化设计碰撞点，同时可以对设计进行优化调整。图纸会审结束后，完善设计图纸，各产权单位严格按照设计图纸进行施工。如需现场变更，则邀请各产权单位设计人员及施工技术负责人员到场进行踏勘，评价变更的影响，同时在各自后期设计和施工中对其进行避让。
5.3打通费用渠道
管线产权单位仅协助办理前期手续和建设后的产权移交手续，并按照单项工程独立向总承包部提交经审核的改迁费用预算，改迁费用预算中除了建安部分外，还包括建设工程其他费用中的项目前期费用、建设单位管理费、工程设计费、研究试验费、环境影响评价费等，建安部分由各产权单位委托的施工单位提取，建设工程其他费用由总承包单位提取，解决“有功无筹、权责不对等”局面。
六、结束语
在以后类似项目中，建议首先明确相关单位的责任及分工，边界条件，施工管理权责。其次勘查设计单位统一化，将“协调友军作战”变为“体系内并肩作战”，降低协调的难度，提高作战效能，同时利用BIM等信息化技术尽可能消化设计冲突点。再次，在施工全过程中，由于管迁施工作业面较复杂，交叉施工较多，施工单位未必有过同工区交叉施工经验，应建立完善的统筹协调沟通管理机制，对交通疏导、围挡、机械使用、临电方案等统筹规划，提高物资设备使用率，降低能耗，最终提高项目的管理效能和经济效益，达到社会效益的最大化。
本文是出自该项目现场管理人员之手，在项目前期工作等许多方面未能全过程参与，在全面性、准确性上难免有不妥之处。以上仅为个人对该项目管迁的思考，望能够给类似项目有所帮助。
参考文献：
[1]《PPP示范项目案例选编》财政部政府和社会资本合作中心