于芳（黑龙江嘉昌路桥建筑有限责任公司）
摘要：近十年来的理论探讨和实践，我国的建设工程造价管理改革仍处于起步和过渡阶段，“市场形成造价”（这实际是价格法的要求）的机制尚未建立，这也和大的经济背景有关：我国虽然从1992年起提出建立社会主义市场经济体制，但一些基本的市场经济意识如等价交换、平等竞争、依法经营等还没有深入人心，相应的法制环境也很差，这些都阻碍着真正市场经济体制的建立。从工程造价领域看，虽然市场经济体制要求将工程定价权交给当事人，但不仅施工企业仍依赖于现存的预算定额体制去计价，一些建设单位由于内外审计等原因也愿意按照定额规定支付工程价款，或者以定额为基础浮动计价。另一方面，由于施工企业队伍膨胀过快（市场准入制度不严，管理不力），建筑市场供需失衡，运行不规范、不平衡，有时也导致造价不合理，甚至造成质量事故。市场经济体制的内在要求与经济运行的现状存在着矛盾，这是工程造价体制改革的背景。
关键字：工程造价认识工程造价现阶段管理
0引言
工程造价管理及体制改革的主要目的是实现造价形成的合理化，可实际上造价合理与否的标准是不易统一的。可以认为，在一个规范的经济环境中，工程承发包双方认可的造价，一般表现为合同造价，只要合同签订过程正常，应该是合理的，但现阶段还存在着一些影响合同合理性的因素，如市场倾斜、投资所有者和使用者分离、行政干预仍然存在、企业间不正当的竞争等。这些因素影响着造价体制改革的顺利进行和造价形成的合理化，也是造价管理必须面对的现状。
近几年，价格法、合同法、招投标法陆续颁发实施，这些法律的相关规定也构成了造价体制改革的背景和依据。不论是研究工程造价管理还是造价体制改革，以下几个问题是应该予以关注并探讨的。
1关于预算定额体系的作用
预算定额体系，包括预算定额、价格、费用定额、调价规定的作用是造价体制改革首先面对的问题，也是近几年一直在争论中的问题，争论的焦点在于定额的作用是指令性还是指导性。
实际上市场经济发展到今天，再强调定额特别是其中价格的指令性作用显然已是不合适的，也不符合价格法等的要求。整个定额体制，除了材料消耗量的标准（不考虑材料代用）可以是普遍适用的以外，其他包括人工、机械消耗量及其价格、材料价格、费用定额、价差调整等都应是一种参考标准，不再有强制效力。这一点可能已为越来越多的人所认同。如果只考虑定额作用的指令性或参考性，那么应该是参考性的。
但是，如果进一步分析，关于定额体制作用的定位不能只是局限于指令性还是指导性。首先应该明确的是，迄今为止，预算定额体系仍然是建设工程主要的（也几乎是唯一的）计价依据，目前还没有特别的标准可以代替。其次；定额体系对于工程承发包双方的作用是不同的，对发包方是了解工程投资额的依据，对承包方是报价的参考。对于一个具体工程，定额的作用是由承发包双方决定的，如果他们选择以定额为依据确定工程造价并且在合同中约定，那么定额体系便具有了法令性。合同中可以约定完全执行定额体系，也可以约定在定额基础上做一些调整。同时，工程造价越来越多地通过招投标形成，招投标过程实际应该包括计价依据的选择（包括在招标文件和投标文件中），所以说，定额体系的作用不是由定额发布和管理部门规定，而是由工程承发包双方选择决定的。根据合同约定，定额可以具有法律效力，也可以没有任何约束力。当然，在现阶段，不论其作用如何，预算定额体系还是建设工程最主要的计价依据。
2关于量价分离
量价分离是近几年造价体制改革的议题，也是体制改革的具体内容和目标之一。量价分离是对预算定额而言，主要是对省（专业部）级造价管理部门颁发的适用于本行政（行业）区域的预算定额，因为建设部颁发的全国统一定额（包括土建工程基础定额、市政、安装工程预算定额）只应是生产要素的量的消耗标准，不应包含价格。省级造价管理部门颁发的定额随着造价信息采集与发布范围、频度的扩大、计算机软件计价系统功能的改进和工程计价过程的个别化，是否含有价格已不再重要，因为每个工程的计价过程都需要生产要素价格的个别取定和输入，这有赖于造价信息工作的完善和计价软件功能的改进。
目前计算机在工程计价中已有了广泛的应用，工程量计算软件开发也有一定的进展。但与预算定额体系配合，现行计价软件基本循着计算（输入）工程量—计算分项工程直接费—直接费汇总—取费—工料分析的思路。如果将这个思路改为计算（输入）工程量—根据选用定额分析出所需人工、材料、机械数量并汇总—输入人工、材料、机械价格—计算并汇总直接费—计算各项费用—汇总造价，那么每次计价都可以采用不同的生产要索价格，借助于计算机，这一过程也不是很因难。具备了价格信息和计算机功能改进的条件，预算定额中有无价格不再重要，造价管理部门“生成基价表”的过程将转变为每个工程的个别计价过程。具备了这两个条件，量价分离完全可以做到。造价管理部门发布的定额仍然可以以基价表的形式存在，它们和定期公布的工程造价指数一起作为投资者估算工程造价或编制标底的依据。
3关于造价确定的合理化
定额体系的作用自由化后，由于不再有惟一的衡量尺度，工程造价的确定是否合理、如何保证造价的合理确定是一个重要问题。
理论上，如果招投标过程规范，施工企业投标报价不低于企业成本，中标价是通过投标竞争并在合同中确定，其合同造价应该是合理的，它反映市场竞争形成造价。关键是这一过程的公正、合理性如何保证，招投标过程的规范涉及到法律制约（《招投标法》为其提供了法律依据）、从业人员素质、职业道德、管理分工等问题，不是造价管理所能解决。但从造价方面要求，以下几点是保证造价合理确定的必要条件。
3.1招标文件中要有足够的正确引导投标人报价的内容。按照招投标法要求，应包括“投标报价要求、评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要的条款”，这其中关键要具备两条，一是列出工程量清单，这给不同投标者提供了一致的报价基础，二是明确工程价格形式，是固定的还是可调的，采用单价合同还是总价合同，造价调整的条件和原则，这规定了报价可遵循的形式，可以使报价具有可比性。招标文件中关于造价内容应符合合同法等的要求，特别是要与合同示范文本相对应。
3.2投标者即施工企业自行报价，这是价格法、招投标法的共同要求。企业报价应根据企业定额（或参考预算定额）、可承受的生产要素价格、费用支出水平、市场供求状况进行，即主要依据本企业的情况。招投标法要求“投标人不得以低于成本的报价竞标”，这里成本应指企业的个别生产经营成本。但一个企业的个别成本水平只有企业自己掌握，他人无从得知。所以招投标法的这一规定难以控制。企业低于成本报价不仅扰乱了正常的建筑市场竞争秩序，也损害了自身的利益。当合同的定价约束力越来越强时，这种作法将使企业付出较大的代价。企业按个别成本报价是造价形成竞争的体现，也顺应市场经济体制。企业要达到经营目标，在市场中发展，合理的报价是重要因素。企业应在分析研究基础上制定成本费用控制标准并落实到生产经营各环节，为投标竞标和内部管理提供依据和手段。
3.3认真签订合同。合同的签订意味着工程承发包关系的确立，也确定了工程造价。招投标法要求招标人和投标人“按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”。合同签订应选择、遵守“建立工程施工合同（示范文本），”以使合同规范化，由于招标文件中应包括拟签订合同的主要条款，这对双方都有约束力，所以合同主要内容基本上在招投标过程中确定。这也要求招标文件中有关内容要与合同示范文本一致。使招投标、合同签订两个工程定价的重要环节顺利衔接，不相矛盾，共同保证造价的合理确定。
3.4关于造价纠纷处理的依据工程承发包双方产生造价纠纷是难以完全杜绝的。纠纷处理有协商、调解、仲裁、起诉四种形式，但在定额失去结算依据的作用后，纠纷处理依据问题便显示出来。
根据今年颁发的建设部74、75号令，造价工程师可以进行“工程经济纠纷的鉴定”，工程造价咨询单位可以“出具工程造价成果文件”，也应包括纠纷的鉴定。但目前条件下，造价工程师个人和造价咨询部门出具的造价鉴定意见能否作为处理造价纠纷的依据，恐怕意见还难以统一，尤其是法院审案、仲裁机构裁决。造价纠纷产生的原因是多方面的，从与合同的关系看，主要有两方面原因，一是合同本身存在异议，二是执行合同存在异议。无论何种纠纷，现阶段由造价工程师和造价咨询单位出具法律判决依据还不是完全可能。考虑到我国目前工程造价领域的现状，由各级工程造价管理协会来为造价纠纷提供鉴定最为合适，因为造价管理协会由有关专家组成，具有较深的理论知识和丰富的实践经验，可以对造价纠纷作出合理的处理。同时，造价纠纷以仲裁形式处理为宜，因为仲裁较为简便，而且仲裁委员会本身包括各方面专家，能更好地发挥专家在纠纷处理中的作用，也能使得纠纷处理更为合理。
当前虽然建筑市场环境不甚理想，但只要抓好招投标、合同签订、纠纷处理几个环节，建设工程造价形成与确定的合理化指日可期。