佛山市顺德区水利水电勘测设计院有限公司广东佛山528300
摘要：建设工程合同内容复杂，涉及领域广，在订立时有关问题是否考虑周全与其顺利履行有重大影响。本文对大中型水利水电工程建设征地所涉协议、合同的作用进行了探讨。
关键词：建设征地；移民安置；合同
引言
大中型水利水电工程建设征地移民安置是一项集自然、社会、经济、环境科学一体的系统工程，不仅关系到建设征地区区域社会经济发展和稳定，还涉及移民个人财产补偿补助与搬迁安置的权益和义务，所以，都需要签订相关的协议、合同。因此，如何利用协议、合同的属性推动征地移民合法、合规的进行显得非常重要。
1.所涉协议、合同的种类
1.1根据协议或合同的类型划分
首先，根据合同在法律上是否赋予特定的名称划分为有名合同与无名合同。凡法律赋予一个特定的名称并规定其内容的合同，称为有名合同。有名合同又称典型合同或列名合同。无名合同是指法律未赋予特定名称的合同，又称非典型合同。
大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作过程中，不仅会大量用到无名合同；同时，不同的项目中也会用到下列有名合同。即：买卖合同，供用电、水、气、热合同，赠与合同，借款合同，租赁合同，融资租赁合同，承揽合同，建设工程合同，运输合同，技术合同，保管合同，仓储合同，委托合同，等等。
1.2根据协议、合同不同阶段划分
根据项目所处的阶段、签订协议或合同的主体以及协议或合同的种类不同，在整个大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作过程中，各阶段划分可能涉及到的协议、合同大致如下：
（1）前期规划设计阶段：①项目主管单位或项目法人与勘测规划设计单位签订的合同或协议；②项目主管单位或项目法人与有关单位签订的技术咨询合同；③项目主管单位或项目法人与有关单位签订的专业项目技术服务合同。
（2）征地补偿和移民安置实施阶段：①项目法人与移民区和移民安置区所在的省人民政府或者市、县人民政府签订的移民安置协议；②省人民政府或者市人民政府，与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订的移民安置协议；③县级人民政府与村集体经济组织或者村民委员会签订的协议；④移民区县级人民政府、接收地县级人民政府与移民共同签订的协议；⑤项目法人、地方人民政府或移民主管部门与监督评估单位签订的移民监督评估合同；⑥移民实施机构与移民订立安置协议；⑦项目法人或项目实施单位与设计单位签订的技施阶段设计合同；⑧专项复建、补偿协议；⑨文物保护合同；⑩库底清理合同；瑏瑡基础设施施工、单项监理合同；瑏瑢统建房建设、建筑拆除合同；瑏瑣勘测定界服务，临时、永久界桩埋设合同；瑏瑤临时用地协议、临时用地复垦合同；瑏瑥安全保卫合同；瑏瑦项目法人与社会对口支援移民的社团、单位订立的意向协议书、协议。
1.3征地补偿和移民安置后期
征地补偿和移民安置后期是指下闸蓄水、验收、生产恢复阶段。它包括：①档案印刷、装订合同；②滑坡塌岸处理协议；③后期扶持协议；④特殊困难户扶持协议。
2.协议、合同的性质
大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置活动中所涉及的协议、合同概念比较宽泛，并不是严格意义上的合同，而是广义的“合同”。它既包括了严格法律意义上的合同，也包括了行政范围内的目标任务书、计划文件等[1]。
《中华人民共和国合同法》所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。民事权利可以分为人身权、财产权；大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置活动中所涉及的民事权利义务关系，主要是指财产关系，也可理解为债权债务关系。
大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置活动中所签订的，只要是平等主体签订的，如项目法人签订的，勘测、规划、设计单位签订的，各类施工企业签订的，移民户、移民个人、个体工商户、农村承包经营户、农村集体经济组织、村民委员会、供销合作社等签订的，各类工业企业、专业项目产权单位签订的以及社会团体、基金会、社会服务机构、签订的，诸如勘测、规划、设计、技术咨询、监督评估、施工、采伐、运输、拆除、专项监理、保管、保卫、文物保护、印刷装订等，都是《合同法》所指的合同；所有的列名合同也都是《合同法》所指的合同。
关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十七条所说的项目法人与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订的移民安置协议如何定性，应该从签订协议的主体、签订协议的目的、协议约定的事项等以及缔约的过程等几个方面去分析：首先，项目法人与签订移民安置协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府作为签订协议的双方当事人不存在行政隶属关系，而是各自独立平等的民事主体；其次，签订协议的目的是通过建立民事法律关系约束双方当事人的行为；再次，由于项目法人与签订移民安置协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订协议的征地补偿和移民安置协议中约定的标的物为国家批复的征地补偿和移民安置任务，约定的费用是国家批复的概算，使用的是国家批复的移民资金；最后，当事人均以真实意思表示明确表示按照相关法律、法规、规范性文件以及国家批复的移民安置规划设计规定的内容确立相关协议条款，并未受到其他外部强制或者干扰。因此，可以认为《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十七条所说的项目法人与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订的移民安置协议移民安置协议属于民事合同。
另外，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十条第二款规定：农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织或者村民委员会的，应当由移民安置村集体经济组织或者村民委员会与县级人民政府签订协议，按照协议安排移民的生产和生活。村集体经济组织或者村民委员会与县级人民政府签订协议也属于《合同法》意义上的合同[2]。
3.以协议的形式体现的行政行
为按照我国的法律体系，《合同法》属于民商法；而财政拨款、征收、征用、征购等是政府行使行政管理职权，属于行政关系，适用有关行政法，不适用合同法。因此，同样是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十七条所说的与项目法人签订协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市人民政府，可以与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订移民安置协议则应理解为行政管理层面的目标任务，而非《合同法》意义上的合同。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府；而地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府必须依法行使行政职权。县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括：执行上级国家行政机关的决定和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；办理上级国家行政机关交办的其他事项。乡、民族乡、镇的人民政府行使下的职权包括：执行上级国家行政机关的决定和命令；办理上级人民政府交办的其他事项。地方各级人民政府又可以根据工作需要设立必要的工作部门，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》也规定移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。从目前情况看，很多地方为了规范、有序、高效地推进征地补偿和移民安置工作，在报请上一级人民政府批准后专门成立了移民管理部门，专门负责征地补偿和移民安置的相关工作。
从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定看，上一级人民政府与下一级人民政府签订的征地补偿和移民安置协议，包括上一级人民政府的移民管理部门与下一级人民政府的移民管理部门签订的征地补偿和移民安置协议，虽然是以协议的方式明确了征地补偿和一面任务、期限、补偿标准、安置方式等事项，但本质上还是属于行政行为。行政机关是权力机关的执行机关。从根本上说，行政机关是执法机关。依法做出具体行政行为属于规定行政法律制度的行政法调整范围。
通常，项目法人与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订的移民安置协议通常称作《协议》，而上一级人民政府于下一级人民政府、上一级人民政府的移民管理部门与下一级人民政府的移民管理部门签订的征地补偿和移民安置协议通常以《目标责任书》的形式出现。
4.充分发挥协议或合同的作用
大中型水利水电工程建设的移民安置是一项政策性强、利益错综复杂、充满矛盾纠葛、组织实施困难繁多的艰巨工作，各项工作千头万绪、复杂多变，且容易受环境、政策、文化的影响。为了应对如此繁复的工作，除了出台各项政策、文件及建立、健全各项规章制度、完善各项管理办法外，签订周全的各种协议、尽量覆盖所有征地补偿与移民安置所涉及的事项，对各种可能出现的状况都事先做出详细、具体的约定，显得尤为重要。首先，协议或合同订立的过程就是促使签订协议或合同的双方当事人，以及政府监督、检查、审计、稽查部门、还有监督评估单位，认真研究协议或合同的所有条款、弄清所约定的所有事项是否符合相关法律、法规、规章，是否符合有关的政策，是否满足相关规范的要求，是否是国家批复的规划设计内容，取费标准是否正确，是否符合规定的程序，等等。尤其是有关地方人民政府、移民管理机构应通过征地补偿和移民安置协议之前，全面收集并充分了解相关的政策依据，为协议的签订、履行打下坚实的基础。其次，在协议或合同的履行过程中，充分利用协议、或合同条款，清晰界定当事人双方应尽的义务和享有的权利，加强过程控制，注重关键节点的管控，按协议或合同约定的时间完成协议或协议规定的任务。征地补偿和移民安置工作不同于一般的建筑工程，因其所涉及的行业、专业多，所牵涉的利益面广，规划、实施的周期长，在征地补偿和移民安置的过程中往往伴随着大量的变更或者变更诉求。充分利用所签订的协议或合同的相关条款，积极、妥善地处理履约过程中的变更，减少矛盾、纠纷，避免工作停滞，规避引起其他不必要麻烦的风险[3]。
在大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置过程中，即便签有协议或合同，也很难避免不碰到履行不到位甚至拒绝履行的情况发生。对于民商法类的纠纷，可以依据《中华人民共和国合同法》，采取协商、调解、诉讼的方式加以解决；对于拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》申请人民法院强制执行。对于适用行政法类的协议，未能按期完成或者完成情况没有达到要求的，可以采取行政的手段，依据目标考核管理办法，通过表彰、奖励、批评、处罚等措施对相关单位进行奖惩，也可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》通过采取任免、培训、考核和奖惩等措施对有关工作人员进行奖罚。
5.结语
综上所述，大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置是一项浩大的系统工程，为规范、有序地完成好这项繁杂的工作，参与征地补偿和移民安置工作的各有关单位、组织和个人，都需要签订相关的协议、合同。因此，必须重视并充分利用协议或合同的导向、约束作用。
参考文献：
[1]合同订立、履行中的法律风险及其防范[J].范秀珠.企业改革与管理.2017（05）
[2]合同目的含义之解析[J].章杰超.政法论坛.2018（03）
[3]合同订立、履行中的法律风险及其防范[J].范秀珠.企业改革与管理.2017（05）