陕西省西安市未央区人民检察院
摘要：检察机关提起公益诉讼的试点期暴露了许多问题。案源单一、身份不明和举证责任模糊这三大难题严重制约了公益诉讼的推进。由这三大理论难题又衍生出公益诉讼指标化倾向、检察机关调查权薄弱等问题。作为检察机关未来一项非常重要的职责，深入分析实务中面临的困难，寻求理论上的支撑，将是检察机关在公益诉讼领域回应“根基不稳、流于形式”质疑的关键一步。
关键词：检察机关；公益诉讼；公益诉讼人
一、检察机关提起公益诉讼的试点基本情况
（一）制度渐趋完善
公益诉讼是一年来检察机关的重点工作，经过一年的探索，取得了显著成效。以某基层检察院为例，试点一年期间就追回国有资产约1100万元。
与检察机关传统业务衔接顺畅。首先，检察建议的使用频率升高。在公益诉讼的诉前程序中，发出检察建议成为必要程序，加之实务中公益诉讼以行政公益诉讼案件为主，因此大量的检察建议是向行政机关发出的。检察建议成为督促、指导行政行为的司法手段，其发挥的作用和重要性大大增强。其次，检察机关部门之间案件线索移送机制初现雏形。从试点实务来看，检察机关民事行政检察部门从反贪反渎部门侦办的案件中发现了大量的国有资产流失线索，从公诉部门办理的案件中也发现了违法占用农用地线索，进而开展了一系列如案卷备份、线索移送、案情交流等活动，一定程度上缓解了公益诉讼试点初期案源紧缺的尴尬。
（二）难点集中爆发
整体上评价，检察机关提起公益诉讼“后劲不足”问题显现。根据最高人民检察院“三步走”的要求，在2016年下半年所有试点地区均提起公益诉讼。在完成了“硬性指标”之后，许多检察机关都出现了“徘徊”状态。首先，寻找公益诉讼案件线索比较困难，其次，筹备公益诉讼的过程较为艰辛、进展缓慢，在“指标”的影响下，工作提前完成后，就很难会有超额工作的主动性。再者，传统的民事行政检察部门在人力配置上较为薄弱，面对公益诉讼工作量激增的新情况，集中暴露出人员专业性薄弱、办案人数严重不足、办案经验欠缺和办案效率低下等实际困难。
具体来看，检察机关提起公益诉讼的实践中，有三大难题亟待解决。一是公益诉讼没有形成稳定的案件来源机制。公益诉讼案件线索从哪里来、线索是否源源不断、案件线索能够提起什么类型的公益诉讼等问题，将直接决定检察机关提起公益诉讼是否会流于形式。二是检察机关究竟以何种身份参与到公益诉讼之中去。目前“公益诉讼人”的说法比较模糊，内涵不清，导致检察机关提起公益诉讼的合理性受到质疑，在公益诉讼中的地位不明。三是如何划定检察机关在公益诉讼中的举证责任。如果检察机关举证责任过大，将在程序上因举证不能而败诉。
二、畅通公益诉讼案件线索渠道
（一）公益诉讼案件类型单一
就一年试点的情况来看，基层检察院办理的公益诉讼案件类型主要是行政公益诉讼，集中在国土资源领域，具体又表现为小块农用地的非法占用问题，案件类型十分单一。其原因是多方面的，比如民事公益诉讼和涉及污染的行政公益诉讼大多需要鉴定，昂贵的鉴定费和漫长的检定周期让大部分基层检察院望而却步。再比如说基层检察院的公益诉讼案件基本成型后，能不能走下去需要层报省级检察机关批准，在试点期“求稳”的心态下，上述案件会比较稳妥和成熟，容易被各方接受。笔者认为大部分问题的产生都是由于试点期的特殊性造成的，未来调整的可能性很大，可以归为外因。最主要的原因还是公益诉讼案件线索来源较少。
目前公益诉讼案件线索途径主要有：1.检察机关刑事业务部门办理案件。刑事业务部门能够提供的主要是违法占用农用地类型案件，数量十分有限。2.反贪反渎部门侦办案件。由于检察体制改革，检察机关内部反贪反渎职能即将整合划归到监察委员会，类似线索的移交程序未可知，一定时期内没有目前的便利条件。3.当地要情和政府督办案件。本身数量不多，与公益诉讼线索相关的就更少了。4.新闻报道。比较庞杂，在目前民事行政检察部门人手紧缺、事务繁多的情况下，没有充足的精力和时间再去搜集案件线索。
检察机关公益诉讼案件线索渠道呈现出如下特点：发掘上的被动性、线索类型的单一性、来源上的不稳定性。
（二）实现公益诉讼线索来源常态化
1.探索长效化，避免“指标化”。“指标化”适用于公益诉讼试点初期并无不妥，可以说是一种激发检察机关自身潜能的“催化剂”。但是，当检察机关渡过公益诉讼的试点期，硬性指标的弊病就会暴露出来：对于办案能力较弱，难以完成任务的基层检察院，有可能出现为了办案而办案和办案“滥竽充数”、半途“流产”的情况。对于办案能力较强的基层检察院，在完成“指标”以后，难免产生“惰性”，办案积极性难以激发。对于下达“指标”的上级检察院，给每个下级检察院制定任务也十分困难，因为每个检察院的特殊性往往是不能量化的，简单用数字来区别是十分困难的。因此，要积极探索建立长效化机制，让民事行政检察部门提起公益诉讼像公诉部门提起刑事诉讼一样常态化。
2.广开言路，畅通线索渠道。采取多种形式加强对公众的公益诉讼普及宣传，让更多的群众了解公益诉讼是什么，检察机关在公益诉讼中起什么作用，在全社会营造积极参与公益诉讼的良好氛围。其次，在检察机关窗口部门、社区和其他合适的设置专门的举报信箱，方便群众向检察机关反映公益诉讼案件线索。
3.实现队伍专业化，提高线索转化率。检察机关内部从事公益诉讼工作人员的专业素养，直接决定了案件线索的发掘能力和线索质量。公益诉讼需要的知识非常广泛，必须跳出检察业务看社会，才能更好地回归检察业务。只有具备了相关环保、食品药品监督常识，才能在细碎的现象中产生“条件反射”，形成主动关注，而不是陷入只关注自己熟悉领域的“孕妇效应”。因此，在检察机关内部适时建立起对民事行政检察部门工作人员的培训，借助高校资源，深化“检校合作”，尽快扩充知识结构，是势在必行的。
其次，要提高由线索向成熟案例的转化率。2017年7月，全国检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2311件，办理公益诉讼诉前程序案件809件，向人民法院提起公益诉讼4件。可见，不能转化为成熟案件的公益诉讼线索占了近三分之二，对于有限的公益诉讼人力来说，很有必要减少其中浪费的司法成本。
三、确定检察机关在公益诉讼中所扮演的角色
（一）“公益诉讼人”的角色之争
1.民事行政检察部门受“双重身份”的束缚。该部门传统业务是对法院已经生效的民事、行政裁判和执行活动进行监督，在这个意义上，检察机关对法院有监督权（此处应当理解为“权力”）。有的观点提出，在公益诉讼中，法院对检察机关民事行政检察部门的“心态”很复杂，单纯从诉讼层面来看，这只是诉讼中的“原告”，而实际审判过程中，法院可能会受检察机关监督权的“制约”而影响裁判结果。
2.“公益诉讼人”特殊性不利于权力制约。目前对“公益诉讼人”的具体含义，在法律上并没有明确的解释。实践中遇到公益诉讼人的诉讼权利义务认识不统一情况，往往按照各放自己的理解进行，上述过程一般被解释为公益诉讼人的特殊性。笔者认为，在试点期结束以后，需要一个明确的概念界定，来赋予公益诉讼人合法而必要的诉讼权利，同时也用法定义务为公益诉讼人划定“红线”，防止以“特殊性”为由逾越法律边界的钻空子行为。
3.“公益诉讼人”概念内涵不清，检察机关在公益诉讼中权限模糊。最为典型的就是调查权的行使难度大。大量证据要从被告手中调取，如果“公益诉讼人”只是普通的原告，检察机关的调查权就大打折扣，诉讼质量也无从保证。以笔者所在基层院为例，在以国土局为被告的行政公益诉讼中，要证明国土局怠于行使行政职权，就需要国土局出示三定方案、国土机关内部制定的权力清单、怠于行使职权的其他证据等。如果没有法律的强制力作保证，被告很难自愿配合检察机关调取对自己不利的证据。推诿、拖延、婉拒都是常态，公益诉讼大量的时间用在证据的调取上，效率不高。