李莉
（乌鲁木齐城市轨道集团有限公司，新疆，乌鲁木齐，830026）
【摘要】城市轨道交通由于建设投资巨大，仅靠政府投资是难以满足需要的，因此，必须采取多种方式筹措建设资金。本文在对PPP融资模式介绍的基础上，通过对PPP融资模式的特点、基本运作流程以及主要制约因素的分析，最后提出了采用PPP融资模式的相关建议。
【关键词】城市轨道交通；PPP融资模式；探讨
1、前言
随着经济的增长，城市规模的扩大，人口的逐渐增加，现有的交通已不能满足人们出行的需求。城市轨道交通以其独有的特点，进入了人们的视线，但由于其建设所需资金巨大，传统的以政府为主的投资模式已不能满足城市轨道交通发展的需求，市场必然要寻求一种多元化的融资模式。PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
2、城市轨道交通PPP模式的特点
（1）造价高，投资大。轨道交通项目需要高昂的建设成本，如广州地铁1号线造价为6.2亿元/公里，上海地铁2号线造价为7.7亿元/公里。
（2）建设周期长。相对于其他交通设施来说建设周期较长，建设期利息较大，导致建设成本高。国内轨道交通建设周期一般约为五年。
（3）需要政府直接或间接的公共补贴，以补偿不充足的经营性收费收益，如获取土地开发权。
（4）PPP模式是一个复杂的系统工程，涉及政府、社会投资者、项目公司、承包商、运营公司等，众多当事人合作关系的形成和维护具有复杂性。
3、PPP模式的基本运作流程
3.1立项与可行性研究
城市轨道交通建设前期，政府要事先进行考察和分析，对项目的规划和投资要全面控制，所以，一般是由政府委托咨询公司进行可研，实施方案比较。在可研确认后，政府开始组织招标。
3.2选择投资机构
政府一般通过招标的方式，选择综合实力雄厚的、较大的财团或者企业作为合作公司，并签订特许权协议，项目运作中很关键的一个环节就是项目投资机构的选择，这关系到整个项目的成败。
3.3项目谈判签订特许权协议及成立项目公司
投资机构中标后，由政府与其签订“特许权协议草案”，它是在项目公司成立前签订的，这是第一层次协议；接下来，政府与中标者进行谈判，经谈判双方能达成一致意见的，政府就与其正式签署特许权协议，这是第二层次的协议；随后，政府就可以依据有关规定批准项目公司成立。
3.4项目建设
项目公司负责设计、施工等工作，并对技术、安全、质量、工期等全面负责，同时保证项目投资按计划到位，建设任务既可承包给工程承包商，也可由项目公司自己承担，政府与其合作的同时，对其进行监管。
3.5项目运营
要使项目达到较好的运营经济效果，运营商必须有丰富的经验，较强的管理能力及专业技术力量。项目公司负责经营管理，政府进行监管，并给以政策扶持。项目公司可以自行运营，也可委托专业的公司代为运营。
3.6项目移交
特许期满后，项目公司将项目无偿移交给政府，项目质量标准和资产完好程度应满足特许权协议中规定的要求。如果某些因素使项目没有达到预期利润，特许期按规定可适当延长，反之，项目若提前实现其利润，也可提前移交，这需在特许权协议中加以明确。
4、城市轨道交通项目的PPP主要制约因素
4.1盈利难是私有资本进入的障碍
城市轨道交通项目具有一定的公益性，不能按照成本法来计算票价，必须遵循政府定价的低票价原则，社会投资者实现盈利的难度加大，在预测项目收益时，由于客流的变化也导致了收益的不确定性，因此制约了私有资本的进入。
4.2政府角色不明晰
政府由过去的主导角色变为监督、指导以及合作者的角色在这个过程中既是运动员，又充当了裁判员；既是政策的制定者，又是项目建设与运营的管理者，政府在融资、建设、运营各环节中的定位方面问题还是模糊不清。
4.3法律体系不健全
PPP模式是一个复杂的系统工程，政府、项目公司、社会投资者、运营公司、承包商等当事人签订的一系列合同，构成了PPP模式的基本法律框架。但目前，我国还没有专门的有关PPP的法律法规，现有的条文存在诸多限制因素，为适应新形势的发展，应尽快出台符合PPP模式的相关政策，为出现的各种新情况、新问题提供政策依据。
5、城市轨道交通项目采用PPP模式的建议
5.1明确政府职责，提供良好的政策平台
政府应尽快完善相关政策体系，明确各级政府的角色定位，界定政府的职责。传统模式是由政府融资，国有企业进行建设管理，PPP模式政府由主导角色转变为监督、指导以及合作者的角色，通过对体制的改革，对管理制度的创新，以便政府更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
5.2建立合理的补偿机制
城市轨道交通难盈利制约着私有资本的进入，需要政府直接或间接的进行补偿，并制定合理的补偿机制。城市轨道交通建设使周边土地升值，然而这些利润被沿线开发商收为囊中，投资方并未获得这些利益，所以，投资方应做好土地综合开发利用，使外部效益内部化，可用获取土地开发权的方式，补偿不充足的经营性收费收益。
5.3构建合理的风险分配机制
PPP模式的实质就是双方为了达到共同目标，而形成的风险分配关系。特定的风险只有特定的组织才能以最低的成本管理好，因此，风险分配时双方本着双赢的态度，对风险最有控制力的一方承担相应的风险，也就是他能以最低的成本获得最佳的效益。风险分配机制的构建是PPP项目成功的关键因素之一。
5.4建立完善的法律体系，加强第三方监管
如果没有法律的规范，政府自由裁量双方有可能发生冲突，因此，建立完善的法律体系，将参与各方的风险、责任和义务等加以明确，以确保投资者利益；建立第三方监管制度，加强监管，对PPP模式的稳定发挥起到积极作用。
6、结束语
城市轨道交通作为社会公益性产业，具有准公共产品的特性。其投融资模式不是固有的、千篇一律的，不同国家、不同城市、不同时期融资模式都有所不同。近年来，PPP融资模式在我国轨道交通建设中得到应用，其为政府与私人组织之间的合作，这种合作不但减轻了政府投资压力，还使民间资金得到了充分利用，它的推广和应用在一定程度上加快了城市轨道交通的建设，推进了城市化建设进程。
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作者简介：
李莉，女，汉族，河北，1970年生，高级工程师，主要从事造价管理工作。