陕西省渭南市森林资源管理稽查队陕西渭南714000
摘要：随着我国社会经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市生态环境面临着严峻的挑战。而森林城市建设在城市发展的过程中起到了重要作用。它不仅有效解决了城市发展和生态环境保护之间的矛盾，还能促进两者协调发展，已成为衡量一个城市综合实力的重要标准。森林城市建设的法律制度研究在当前还是一个崭新的课题，在总结和概括城市森林概念和法律理念的基础上，本文结合生态学理论、城市规划学理论和环境法学理论，发挥多学科优势的方式尝试构建城市森林建设法律制度的理论基础。
关键词：城市森林；法律制度；法制建设；生态文明
1.我国城市森林建设法律实践中存在的问题
1.1未体现生态文明的法律理念
理念＂是一种原理和信念，亦被称为价值观的存在，是一种制度在设汁和构建过程中的内在原则和哲学基础，是一系列价值选择的结果。“生态文明”理念是文明的一种形态，生态文明追求经济、社会的进步，人类与自然的协同进化。建设生态文明，实际上就是要建设资源环境承载力为基础、自然规律为准则、科学发展观为理念的资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐相处、协调发展[1]。
现代法律制度起源于工业文明时期，其立法思想和制度体系主要反映当时的社会秩序要求，无法完全适应当前生态文明的需求。在这样一个法制环境下，现有法律和法规的实用性低、执行力差，难以适用于城市森林建设。对于城市森林法律制度建设，虽然我国对于《森林法》、《环境保护法》等许多法律法规进行了修改和调整，但大多并未体现当今社会生态文明的法律理念，缺乏有效的管理制度和措施，惩罚措施未考虑生态价值，无法起到有效的警戒作用，在应对当前生态问题时往往显得捉襟见肘，甚至于出现法律条文的空白。
1.2城市森林建设的法律制度体系不完善
我国虽然通过数十年的研究，建立起了较为完善的城市森林法律体系，但同西方发达国家的城市森林法律制度相比，还存在着立法水平低、立法规划缺失、法律保障体系不合理、执法管理体制落后、法律责任不完善及公众参与制度不健全等问题。突出表现在以下几个方面：第一是立法缺乏规划。立法过程要求立法者在规定期限内对立法的内容、议程等事项做出合理安排和部署，通过立法规划，使立法工作的更加明确和具体。传统立法习惯于“先实践后立法、先政策后法规”，对制定的法规在充分实践成熟后再进行立法。这种机械的做法会导致问题出现并达到严重的程度时才会起作用，缺乏可预测性和系统性，存在滞后性。城市森林建设的立法，要求对城市发展的总体趋势进行全面的分析及预测，在全国进行生态文明建设的过程中做到“超前一步”，适应改革和城市发展的需要。第二是法律保障体系不合理。城市森林建设是一项崭新的事业，发展迅速，但缺乏成效。从以上列举的法律法规可以看到，我国现有法律法规还不够健全。比如《环境保护法》，是城市森林法律保障体系中重要的一环，虽然新修订的《环境保护法》改变了过去的以“经济建设为核心”的立法理念，提出“发展循环经济，倡导生态文明、强化环境法制、完善监督机制、建立长效机制”等新原则，改变过去“重发展，轻生态”的状态，真正回归到保护环境公共利益的本位上。但也必须看到，尽管新《环境保护法》表达了重视环境利益的倾向，但在现实中，仍会出现环境利益与经济利益无法协调的情况，更多的只是法律上的一种理想状态。
1.3城乡一体化进程中森林资源法律制度缺乏整体性
城乡一体化进程中的森林资源是一个整体生态系统，城乡森林资源应当整体加保护，城乡一体化进程中不单要将城市和农村连成一个整体，森林资源保护和城乡一体化进程中各项建设也应作为一个整体进行看待。城市和农村的森林资源适用《森林法》等基本法，但城市森林资源又同时适用《城市绿化条例》，而对于农村或山区的森林资源，《森林法》的保护力度较城市森林资源要偏重一些[2]。可看出，目前对于城乡林业保护的法律、法规保护力度失衡，法律和行政法规的规定比较少，主要是由各地方性法规和制度构成，对于城乡林业法律制度没有进行统一规定，缺乏科学的规划和指导。
2.城市森林建设法律保障制度
2.1城市森林管理保障制度
城市森林的管理体制首先要从经营管理的主体入手，对城市森林建设进行集中管理，在城市森林建设中，主体权利越分散，责任就越不明确，对城市森林的保护效果就越差。反之，管理的权力越集中，权责越明晰，责任就越容易落实到位，对城市森林建设的保护效果就越好。针对目前城市森林管理体制混乱、多方责权交叉的状态，在建设城市森林时，必须建立起统一指挥、调度的行政领导体系，能行使单一保护森林资源的权力机构，实行统一化集中管理的高效管理体制。实现管理权与执法权、监督权与处罚权的“权权”分离，使各个部门各司其职。针对当前各级绿化委员会的职能现状，可以重新评估其机构设置的必要，或是对《城市绿化条例》和《国务院义务植树运动的实施办法》进行修改，对职权进行细化，明确其行政管理职能。
2.2城市森林规划保障制度
城市森林规划是依据当地气候环境特点、现有城市布局特点，和城市中、长期的不同发展要求，进行规划、发展、保护和管理的总体战略安排[3]。进行规划的目的是为了从整体角度进行综合考虑，解决城市森林的可持续利用与生态保护的问题。因此，城市森林的规划应当由住房与城市建设部门总体负责、指导和规划，委托专业的规划设计单位进行科学合理的规划建议，该规划应对当地经济、生态、社会发展等情况进行充分调研的前提下，在不违反法律法规原则下，做出最合理的设计规划。城市森林规划已经批准生效，就应当具有法律效力，各单位和部门应当积极遵循并予配合实施。同时应加大城市森林资源的监管力度，杜绝随意更改城市规划，滥用城市森林用地的现象。城市森林规划过程中还应充分考虑城郊现有森林资源，将其纳入城市森林建设的总体，区别于林业部门负责的国家防护林体系，由城市绿化行政主管部门进行统一规划和管理，以协调解决城市森林建设中引发的城乡失衡问题。
2.3城市森林公园保障制度
我国从上世纪90年代开始[4]，在城市森林建设过程中将城市公园绿地改建为城市森林公园，一些地方将城郊森林与森林公园统一包括进城市规划区，一些远离城市的森林或林场随着城市化范围的扩大，被加保护和利用，建成森林公园。城区、近郊、远郊的园林统一建设和规划后称为城市森林公园。我国目前对于城市森林公园规划制度大多是对性质概念的简单说明，在实际运用中并不具备可实施性。为了解决这一问题，可借鉴西方国家的城市森林公园规划制度，对整个规划制度进行细分，将总体管理规划、工作规划、实施规划等各部分通过明晰责权协调进行。除此之外还应当发挥公众参与机制，在国民中宣传森林资源保护的理念。
3.总结
城市森林建设有着广阔的发展前景，依法治国是我国的根本目标，做到城市森林建设“有法可依”是保障其顺利建设并实现生态功能的关键，通过对我国现行城市森林建设的法律法规的完善，提出建议。希望为尽快完成全国森林城市建设，改善人居生态环境，提供一些制度上的参考。但由于资料有限，以及本人的知识和水平的局限，文中有些观点还不是很成熟，有待于将来进一步深入研究。
参考文献：
[1]黄肇义等.国内外生态城市理论研究综述[J].城市规划，2014，25（1）：59-66.
[2]韩丽颖.秦皇岛市园林绿化发展探讨[J].林业科学，2015（6）.
[3]金钱荣，吴志晖.昆明市城市森林建设思考[J].内蒙古林业调查设计，2013，31（5）.
[4]蔡春菊，许景伟等.关于城市森林自然化的思考[J].山东林业科技，2016（1）：46-48.