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摘要：在改革开放政策实施以后，我国从国外引进了工程管理的思想，并结合我国的实际情况将其发展为具有中国特色的工程管理模式——工程监理制度。工程监理制度发展的过程中，在国家的扶持下，由于一直采取以强制推行为主的原则，工程监理行业快速发展起来了。但经过二十多年的发展，工程监理行业逐渐显露出一些弊端，工程监理并没有发挥预期的作用，各方对工程监理行业的认识也发生了变化，工程监理的独立性受到了质疑，甚至有人提出取消工程监理行业。鉴于此，澄清并解决建设工程监理发展中存在的问题是十分必要的。
关键词：建设工程；监理；发展；解决问题
一、我国建设监理行业发展的现状
从上世纪80年代末开始进行工程监理试点到今天，我国一直比较重视工程监理工作，不仅在工程监理制度的制定方面做出了较大的努力，同时还在不断尝试新的管理体系。希望可以成立一支具有较高专业水平的监理队伍，从而提高工程项目建设的质量，更好地维护公众利益。根据相关的统计资料显示，至2015年底我国具有综合资质和甲级资质的监理企业有3200多个，从事监理工作的人员将近100万人，注册监理工程师也将近15万人，涉及的监管行业也比较广泛。由此可见，经过多年的发展，我国的监理行业已经具有一定的规模了，发展的速度也是比较快的。但在监理行业快速发展的过程中逐渐暴露出一些问题。外界对建设工程监理行业的权威性提出了质疑，甚至有人质疑监理作为独立第三方存在的必要性，没有达到国家对建设监理设立的初衷，监理行业由于内外在因素的影响而备受诟病，多年来监理人是在病态中负重前行。
二、我国建设监理行业存在的问题
不可否认，现阶段我国建设监理行业存在的问题具体表现为：没有明晰对建设工程监理的定位，实践中建设工程监理的预期目标往往无法实现，建设工程监理行业整体水平有待提升，以及建设工程监理行业积弊较重，国家缺乏对建设监理市场的监督与管理。这些问题对于我国建设监理行业的发展而言产生了消极的影响。
1、社会各方对建设工程监理定位不清晰
在我国的建设工程领域里，涉及到很多的行业，包括设计行业、建筑材料行业等等。但相比于这些行业来说，建设工程监理行业处于一个比较尴尬的境地。因为，虽然建设工程监理行业在我国存在了20多年的时间，从业人数也比较多，但社会各方对建设工程监理行业的定位却是不清晰的，人们一直在讨论建设工程监理行业是做什么的？并且没有形成统一的意见。
实行监理制度前，我国的工程建设活动，基本上由建设单位自己组织进行。建设单位不仅负责组织管理设计、施工、申请材料设备，还直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种管理模式，在计划经济条件下按部就班地运作已习惯使然，但是，在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下，那种高消耗、低效能的管理模式就不适应了。为有效的管控投资，抑制和避免建设工作的随意性，严格实施国家建设计划和工程合同的新格局，也为了使我国的建设体制与国际建设市场相衔接，建设监理制度就是为适应这种新格局而提出来并产生的。
刚开始组建的监理企业仅限于质量检查控制，随着时间的推移，监理服务内容不断扩大化，监理人的配置及技能与工程建设不能匹配，加上一些监理的不作为现象，使得一些建设单位质疑监理的业务能力，同时也为了减少费用支出，随后开始发挥自身工程项目管理部的作用，其配置的人员有些比监理还强势，尤其是地产公司，现场出现了业主工程师和监理人员共管项目，各司其职，监理只是履行签字的职责，这种重叠方式，不仅效果不佳，人力资源一定程度上存在极大的浪费。这样的结果，在经过二十多年的工程管理体制改革后，工程管理模式转个圈又回到了原点，与工程建设的监督改革初衷背道而驰，南辕北辙了。
2、建设工程监理在实践的过程中并没有达到预期的目标
我国最初推行建设工程监理制度就是为学习发达国家成功的工程管理经验，为工程项目的开展提供高质量的咨询服务。但就目前的情况来看，建设工程监理在实践的过程中并没有为工程项目提供有效的咨询服务，更多的是以“监工”的身份出现在工程项目施工现场，其职能的变化使得建设工程监理行业进入的门槛变低，而工程监理行业也沦为了低端产业，技术含量水平偏低。
国外工程管理制度的形成是循序渐进的，是经过百年的沉淀的。因此，国外的工程管理制度是比较成熟的。我国的工程管理思想是从国外引进的，发展的时间比较短，虽然在使用的过程中考虑到了我国的实际情况，但采用的是强制推行的方式。建设工程监理实践与预期目标的差异值得我们反思，我们在引进国外工程管理思想时是否真正的考虑到了中国的国情？这种移植式的引入方法是否有效？
3、建设工程监理行业组织结构没有改进
首先，建设工程监理行业提供的业务单一化，其在工程项目开展过程中的主要工作就是对质量进行控制。多年来监理其实就是对施工现场进行控制，其整个控制流程如图1所示。
其次，建设工程监理行业采用的技术手段比较落后。通常来说，监理人员往往是凭借自身的经验对工程项目的施工质量进行判断，在判断的过程中使用的工具主要是卷尺、小锤等简单工具。
就目前的情况来看，建设工程监理行业在发展过程中存在的问题由来已久，监理行业的组织结构存在问题，而且从开始至今并没有改进。行业内部恶性竞争情况比较严重，整个监理行业内部毫无秩序可言，乱象丛生。由于监理费多年来无法与CPI与时俱进，监理企业在招投标时经过过关斩将或凭关系得来的监理项目，其监理费偏低所造成的负面影响均在监理实施过程中表现无遗。
虽然工程监理制度的发展速度是比较快的，但各方面的资源却是不足的，尤其是人力资源。随着工程建设任务的急剧增加，监理企业只好大量聘用非工程专业人员来充当监理人员。监理人员数量虽然不少，但是有水平能担当的不多，注册监理工程师的报酬与其所担当的职位偏低，导致大量高水平人才流失。因此使得监理人员的结构不合理，职责缺乏，素质不高，加之监理单位考核激励机制不健全，使得整个监理行业在畸形中发展，很难形成具有核心竞争力的企业。
笔者从事监理工作有十七个年头了，这么些年来，感慨颇深，当年参与某城市快速列车工程建设时，笔者所在的监理项目部一个标段配置了近50个监理人员，而应急招来的监理旁站人员就有45人，只有两个专业工程师，给我的感受是：虽然监理行业发展较快，但只是盲目扩张，有量的变化，而没有质的变化，与监理的属性和应起的作用相差甚远，只是借助于市场需求敛财而已，在资源匮乏的情况，建设工程监理难以按照预期的目标发展；
加上地方保护主义的存在，影响了监理行业内部的公平竞争，阻碍了建设工程监理行业的健康发展。
4、监理责任扩大化，安全责任排在了首位
监理，特别是总监理工程师对于危险性较大且控制难度的项目，成天忙于怎样防范施工安全，既担心安监站检查被处罚又担心安全事故的即时发生，尽管尽到责任，但是百密一疏，哪怕有一点纰漏，出了事故同样受到处罚，因此处处小心翼翼，如履薄冰，特别是高危作业施工的日子里，用“惶惶不可终日”来形容一点也不为过，生怕有什么闪失，在这种恐惧的环境下，总监理工程师能集中精力用在工作上吗？。
种种原因导致监理工作环境恶劣，监理人员时间大多耗费在搞关系、搞平衡上面，特别对总监而言，有效工作时间更少。监理工作技术含量越来越低，监理工程师无形中掉入到“监工”这个“坑里”，所谓的“协调”含量越来越高，监理工作越来越中庸，也越来越不知道自己究竟是干什么的？监理工作效果可想而知。监理在建设市场中本应是强势群体，而现实中监理却是最弱势群体。
5、国家对监理市场的监管力度还不够
虽然我国出台了有关建设工程监理的法律法规，但尚未形成一套相对完善的法律、法规体系，监理法规还很不健全，即使已经出台并实施了的一些法律、法规的操作规范，但在处处实施人治而非法治的情况下，建设工程监理市场的公平性难以保证。
建筑领域甚至出现扯不清，理还乱的现象，建设单位与施工单位合谋，上级主管部门监督机构与施工单位的默契，监理行业依靠政府保护下苟且生存，政府监管部门把监理当成“防火墙”，业主把监理当作“挡箭牌”，业主—施工—监理之间有时还存在一种可喻不可言的微妙关系，形成“各取所需，互为利用”建筑质量监管的格局，在博弈中，监理是最为弱势的一方。
国外的监理工程师坚持程序和原则，而我们是缺乏原则的“变通”，也是多年来监理工作的“软肋”。
地方政府给了建设工程主管部门执法太多的主观性和随意性，有的主管部门为了规避自身的风险，在对监理检查的条条框框上规定的细之又细，稍有不慎惟监理是问，把监理搞得唯唯诺诺，又不能敬而远之，为了减少不必要的麻烦，有时不得不以寻求施工单位的庇护，由施工单位摆平，这种本末倒置的现象，严重扭曲了监理企业的形象，也是监理人的悲哀。我在多年的工作中，亲眼目睹了一些监理人员就是因为受不了业主的指责及质检安检动辄发单的情形下愤然离职的。
6、监理企业的不规范行为
众所周知，现在的监理企业除极少数是国有控股外，基本上都是私有股份占绝对份额或全额股份的，企业主在经营监理企业时，首先第一要务是投资效益，第二才是工程监管，所以在行业的发展上面不同程度地存在短视效应，没有长远的发展观念。
监理行业在二十多年的发展经历中可以看出，由于监理资质的准入门槛较低，只要市场有需求就会有监理出现，哪里有工程哪里就有监理，监理的发展甚至超越了市场的需求。那是因为在人们眼里看来监理行业利润高成本少，所以监理企业一度急剧膨胀。监理企业多了，行业内部恶性竞争情况也就比较严重，整个监理行业显得毫无秩序可言。自然，市场的“蛋糕”也并不因为监理企业多而多起来，蛋糕不够分了自然就存在监理“吃不饱”的状况。也许是区域性发展的原因，笔者所在城市除了国家规定必须的及一定规模的工程项目挂网招投标外，还有无以数计的由街道办、政府事业部门的小型市政及房屋新建、改造工程，都是以邀请招标形式定标。这样一来，关系户利用自己的资源，挂靠监理企业，临时拼凑几个人就搞定了。假如这些工程都是由已有的监理企业承担，至少业务会多很多，而不仅仅是收取少量的挂靠费。应该说现状是庙宇太多，施主少了，所以才出现“僧多粥少”的现象。
同时行业内部的恶性竞争，企业之间互为倾轧，出现保本甚至做亏本生意接项目，导致监理费偏低，无形中在砸自己饭碗。监理企业靠什么发展壮大？靠卖牌子、竞相压价，显然不是长久之计。大量聘用人员，企业赚钱了，员工却找不到成就感，与公司貌合神离。
经过二十年来监理行业的创业发展，我们回过头来看下，监理公司的老员工能剩下几个？还不用说有真才实学的员工，又有多少监理公司通过多年来积累过项目管理经验和数据库（比如工程监理人员调度与工程监理费收取情况一览表及承揽工程监理业务报价一览表）？能找出原始积累的素材吗？
7、体制问题下的政府引导错位
我国的监理制度看似实行的是市场经济，但并没有完全走出计划经济的轨道，政府给了建设单位绝对的定标权和委托权，又没有相关制度来约束建设单位的行为，作为政府代理的建设单位因为拥有代言政府的权力，因此拥有说了算的权力，在监理委托合同条款的拟定上，监理费的支付上占有主导地位，一些不平等条款是为有利于建设方而设定的，实施过程中也动不动拿监理费来要挟监理企业。
从理论上讲，监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理人员，由于主方是出资方，并委托了监理，就应由工程师去实施对工程建设项目的监理与管理，业主的意见和一些决策也应通过监理工程师去实施，而业主真正要做的是如何做好对监理的管理，而非直接对工程建设项目进行管理。这似乎是一个很容易处理和解决的问题，但是在实际工程建设项目中，由于对业主缺少约束机制制衡，由此产生了诸多弊端。
政府职能的混乱造成监理工作的迷惘，20多年来，监理行业的发展是传统式的粗放发展，没有太多的改观，这与政府引导不力不无关系，也是国情使然，市场主体和政府职能的变化没有随着市场变化和国家宏观政策进行调整，使得监理企业处于尴尬的地位。
建设监理行业面临的形势、存在的问题也讨论多年，有着太多的难题和困惑，错综复杂的矛盾，似乎只有从政策面加以调整才能解开“死结”，但若想要实现这一步，谈何容易。
诚然，监理走到今天的地步，有其外界因素的影响，业界人士多年来的“鼓与呼”并没有改变监理的现状，然而“冰冻三尺，非一日之寒”，监理企业乃至监理工作者自身所造成的影响却是不容忽视的，自从我国试行工程监理制以来，我们自己并没有真正了解和掌握“工程监理行业本质”的缘故，在经营思维、经营理念、经营策略及经营手段等均出现了偏差。部分监理人员的素质低劣，监理企业的盲目扩张，挂靠成风，“有奶便是娘”的急功近利行为，无不造成不良的负面影响。
三、当前亟需解决的的几个问题
对于监理行业而言，随着未来行业发展，工程监理制度的强化势在必行，必须对强制监理的范围进行界定，提高其合理性与科学性，在市场化与国际化发展的引导之下，促使其朝着多元化的方向发展。对于有实力的龙头企业利用兼并重组方式做大做强，促使中小企业的技术服务水平得到提升，此外还要针对监理单位现场服务标准化、规范化建设予以高度重视，确保工程监理服务水平得到显著提高，为施工阶段监理工作的顺利开展奠定扎实的基础。关于我国建设监理行业的发展，当前应亟需解决以下几个问题：
1、对监理工作的责任和职责进行准确的定位
要想解决建设工程监理发展中出现的各种问题，首要工作就是准确定位。要明确规定监理机构的职责范围、工作属性等，不能因监理机构定位问题影响到监理行业的健康发展。监理行业实行这么多年来，有些主要问题至今没有厘清，如监理的属性问题。首先要搞清楚的是，监理就是监理，（且不管它什么舶来品名词，在国内沿用至今其称谓已成习惯），而不是其他什么管理，它仅仅是工程项目管理链条上的一个环节，不等同于工程项目管理，也不能要动不动拿来与国外的咨询业说事，它仅仅是针对法律法规及监理委托合同范畴内而开展工程实施过程中的工作，狭义地说，也仅仅针对施工过程开展工作。无论项目管理形式叫什么名词，都离不开现场监督，监理人员的地位主要都是在现场监督的实施过程中体现的，因此离开了现场监督过程中的监理行为谈监理改革都是纸上谈兵，无缘之木。
我们没必要过多地探讨监理的地位问题，形象问题，把简单的问题复杂化，从实行监理制度以来，就一直在强调监理的社会地位，从没有间断过“维权”，也一直为监理形象的贬损而愤愤不平，须知，监理的权威性是自身争取的，自身不洁，何谈尊重？否则给与你再大的权利，你不善于用权、不惜权甚至滥用权，又有何用？
说到底，要得到社会的认可，“打铁还得自身硬”，自身不硬何来底气？底气不硬，哪来力度监督好工程？
监理的“硬伤”，主要出自施工阶段，这是因为在施工阶段监理人员入职的门槛较低，滥竽充数者多，造成工程项目施工现场监理人员的地位差、形象差，其原因，监理人要反思，监理企业在体制上也要深刻反思，监理协会在行业主导及督察监理企业行为方面也需要反思。
其次，相关法规对工程监理企业的安全生产责任不明确，《建筑法》第四十三条：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全省的指导和监督。”同时，第四十五条又规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。”《建筑法》的相关条款已非常明确地表述了在工程实施过程中有关安全生产所要负责的主体单位，但是随后出台的《建筑工程安全生产管理条例》、《建筑工程质量管理条例》将监理企业纳入到需要履行安全生产管理的法定职责，两个条例中所阐述的监理企业所承担对安全生产责任的规定，应该说至今没有权威性解释，与《建筑法》相违背。由于法律与相关条例规定表述不一，指导思想模糊混淆，所以造成政府层面对监理的责任界定随意性，甚至无限扩大化，监理人员常常“躺着中枪”，其基本权利得不到相关的法律保障。特别是在当前安全生产工作日益严峻，对工程建设在建各方主体的要求愈来愈严格，事关监理企业的存亡，因此，关于界定监理在安全生产管理中所承担的义务和责任的法规文件及相关措施应尽快出台，刻不容缓。
另外，要明确规定监理机构的职责范围。多年来，监理在人们的概念中是具有高智慧、高智能、高素质的复合型专业人才，但是从事的却是质量检查员、旁站监督员的角色，认为旁站工作和一般的日常巡视检查都是低层次的工作，与高智能、高智慧不相匹配。应该说，监理制度形成的初期是这样设计的，而且现在还是朝着这个方向努力，由于种种原因，这种设计没有达到预期效果，但是制度设计得再好，在执行过程中往往会走样，而且走的是面目全非。我们知道，监理规范对不同层次的监理人员的职责已经划分规定得非常清楚，具体到每个人来说，都要掂量自身的综合素质如何？而不必为做些廉价低端的工作而耿耿于怀。这大概也是受大环境和监理内部自身条件束缚制约的原因，监理企业想为而不能为的现状。
2、监理企业应有一定的专项资金
因为监理企业自身没有固定的产品，属于服务业，只有自己的品牌，而品牌效益是在创造工程产品中产生的，它不像施工企业一样，施工企业大都是专业分包队伍和零星配置的杂工，没有工程时留一些管理人员，其余的哪里来到哪里去。但是监理企业很难做到这点，他需要一支稳定的队伍，一旦项目衔接不上，这些员工还得要支付一定的报酬。现在有些异地中标的监理企业，在中标后的监理实施过程中，除了总监理工程师及个别的监理人员是本公司的人员外，大部分人员采取的是当地招聘，这样一来是解决了监理人员不足的问题，但是这种临时拼凑的班子，其对工程项目监督的质量如何就是个问题了。
留有一定的专项资金而不挪作他用，应对“歉收”的年份，作为一个监理企业，要想做大做强，在市场牢牢立足，对于有良好愿景的企业家来说也是要考虑的。同时也需要牢记为人处事的道德底线，杜绝昧着良心，损人不利己，竞相压价抢占和扩大工程监理市场份额，只顾追求盈利最大化的目的去捞钱、抢钱和敛财的恶习，还监理市场一个明清爽朗的天地。
3、监理取费标准急需重新制定
据中国产业调研网发布的2016年版中国工程监理行业深度调研及市场前景分析报告显示，目前，我国工程监理行业与国外同业相比还有很大差距，不能适应入世的需要。究其成因，其中一个非常重要的问题就是我国多年来工程监理业务收费标准与国际上相比明显偏低，这严重束缚了我国工程监理行业的继续发展，制约并延缓了该行业与国际接轨的进程。2007年国家发布的工程监理取费标准的收费基价下浮20%价格，对于一线城市的监理企业来说在当时还能维持监理的运转，经营得当或许略有盈利，这是指正常情况下完成监理委托合同所有任务后除掉综合费用后的盈利。
但自（发改价格【2015】299号文）对全面建设监理取费为市场价作出明确规定后，取费放开，监理取费水平大幅下降。做过监理的人都知道，2007年的工资标准是多少？现在的工资标准又是多少？现在的工资收入是2007年的两倍还要多。监理取费的标准主要是工程造价的费率结合工程的规模需要的人头数，比如高级工程师日工资是多少，中级工程师日工资多少，一般监理人员日工资是多少，规定的非常清楚。监理取费标准这个问题的要害不在于费用本身，市场经济是能做就做，不能做就放弃，但是总会有人去做，它所涉及的问题是低价中标后，导致监理企业的投入减少，工程质量及安全无法保障。同时由于招标文件规定了项目监理机构所配置的人员，那么监理委托合同相对于监理机构人员设置也是按招标文件来设置的，但是实际上在监理人员的配置上不可能地按照合同要求，如果按照合同要求配置人员，以现在的取费标准和工资水平，没有不亏本的，试想，明知亏本的生意又有谁会做呢？这样以来监理企业的短板软肋不仅被建设单位抓住了，而且你还能保证监理专业化高水准的服务吗？所以监理费的取费标准，国家应按现在的工资和物价水平尽快出台新的指导价，只有这样才有利于规范稳定建筑市场，有利于监理行业的健康发展。
4、改革监理费支付形式
监理行业是一个弱势行业和外部性显著的行业，政府建设部门应大力支持监理行业与监理协会的发展，实行统一监理服务的收费标准，实行统一收费，监理服务费由建设单位直接交监理协会，监理协会统一出具收费发票，监理费由监理协会返还监理企业，监理人与建设单位之间不再直接进行监理费收支，同时对处于相对劣势地位的建设监理人的正义行为予以精神和物质奖励，扩大其社会知名度与行业认可度。这样既保证了监理人与建设单位的代表之间不会有直接的经济与雇佣关系，同时也保障并加强了建设监理人工作的独立性，对于建设单位代表的不规范甚至非法行为，监理人就可以理直气壮并无后顾之忧的予以拒绝及举报。
5、正本清源，还监理一个真实身份
笔者赞成在逐步取消强制监理的同时，成立由政府建设部门、监理协会组成的监督机构，这样社会监理与政府强制监督齐头并举，双管齐下，某种程度上的互相监督，有力地改善了以前政事不分的弊端；在某种程度上还扼制了质量及安全监督机构的一些公权私用、滥用权的行为，建议充分发挥监理行业协会协调及指导作用，由政府向监理协会或监理公司购买质量及安全监督服务，政府应将撤消质量及安全监督站作为政府机构改革的内容，这样有利于消除监督领域的腐败，保障各相关方的合法权益！让监理放下包袱做自己应该去做的事情。
四、总结
总之，目前我国的建设工程监理行业还存在太多的问题，旧的问题尚未解决，新的问题接踵而来，急剧扩张带来的后遗症开始逐渐显现，对于沉疴已久的监理行业是到了该去病的时候了。“亡羊补牢，为未晚也”，当我们反思监理行业发展的瓶颈时，猛然发现：过分地倚重短期效益，而忽视开发高端市场；注重传统的监理模式而忽视同管理创新的有机结合，竟是整个监理行业的通病！那么，如果要给今天的监理行业开一个“促消化、防滞胀”的药方，理应从弊端入手，监理行业应重新洗牌，吐过纳新，优胜劣汰、适者生存。企业监理协会应该加快促使监理企业加快完成转型升级，大力推进行业和执业人员的诚信体系建设，特别是补齐施工阶段的监理短板，引导监理行业从低端向高端延伸。
沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。我们应该看到，在建设工程领域，监理行业还是一个新兴的行业，当前又适逢我国大规模的经济建设时，相信监理行业在国家的政策扶持下，不断规范市场行为，避免矫枉过正，在创新机制的引导下，少点空谈。通过行业协会的微观指导、企业的积极配合，监理工作者的积极参与，坚持以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动发展，树立质量第一的强烈意识，扩大高质量产品和服务供给，通过补技术、补短板，引导企业形成自己独有的比较优势，加强自身建设，增强产品和服务质量的竞争力，许多问题和困难都会逐步得到解决。
道路是曲折的，前途是光明的，我们有理由相信，在前进的道路上，只要我们监理人振作精神、重拾信心、发扬“工匠精神”及锲而不舍的“钉子精神”，监理行业必将会一扫颓势，以崭新的姿态展现在人们面前，监理工作者将会迎来美好的明天。
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