四川省社会科学院四川成都610072
摘要：在公共权力行使中，涉及重大公共利益的行政决策，都应该进行成本效益评估。成本效益评估制度建构路径是：树立成本效益评估工作理念、完善顶层制度设计、加强理论研究、利用现代信息网络技术整合数据信息、建立独立的政府决策成本效益评估机构，最终编制成本效益评估结果，为政府决策导航。
关键词：成本效益评估；行政决策；正当性
一、地方政府重大行政决策成本效益评估的现状和问题
（一）对成本效益制度的认识存在误区
成本效益分析是一个经济学上的概念，在该方法引入政府决策的过程中，有学者指出成本效益评估过分强调效率，而忽略了社会公平，比如美国学者斯蒂芬就认为成本—收益评估所体现的功利主义在政府决策中的适用是有限度，在一些情况下，收益在短期看不到结果，但它对社会未来发展是极为有利的。我们承认成本效益评估存在一定的局限性，比如对公民健康、安全、环境、生存质量等社会成本和收益难以量化；另外，如斯蒂芬所说，预期效益难以评估。但我们不能因噎废食，认为对成本效益的量化评估毫无价值。正确的做法是正视成本效益评估中存在的困境，并找出合理的解决方案，使之更好的服务于政府决策。
（二）缺乏对行政决策成本效益评估的顶层设计制度
目前，我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。但从这些规定来看，很少有地区在行政决策程序中设计成本效益评估。只有重庆市在政策评估中关注了决策成本与效益。国务院法制办公室2017年6月9日发布了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，值得注意的是，在评估方法中，意见稿将风险评估作为专章予以规定，而没有提及成本效益评估。从各地实践来看，我国开展的政策评估工作也主要考察政策的合法性、合理性、可操作性、实效性，对决策成本、决策效益的关注不是很多。我们认为成本效益作为影响决策正当性的重要因素，应当在现有法律法规的顶层设计中得以体现，对政府决策成本效益评估制度的建立提供根本指引。
（三）行政行为中成本效益评估方法掌握难操作难
行政行为中成本效益评估方法掌握难操作难主要表现在：对需要成本效益评估的事项界定不明；政策信息系统不完备，获取数据困难，各部门存在“数据孤岛”；成本效益具体评估方法缺失，操作性不强；具体测算方法不明确，使得一些成本量化与货币化有一定困难；政府决策效果的多样性和影响的广泛性导致量化难。在实践中，这种成本效益评估只能提供一些有用的信息，难以成本效益评估获得明确的结论，这与西方成本效益评估制度的实践价值有很大差异，也没有体现该制度设计的价值。
二、地方政府重大行政决策成本效益评估的路径设想
（一）准确界定适用成本效益评估的行政决策事项
成本效益评估是考量地方政府决策正当性的必要条件，但它的效用往往在一些情况下失灵，也就是说，不是所有的地方政府决策都应当纳入成本效益评估。我们认为只有“重大”的行政决策才应当纳入成本效益评估。那么何为“重大”？地方政府在对“重大行政决策”的设计上各行其是。国务院法制办公室2017年6月9日发布了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》中对重大政府决策如是规定，“本条例所称重大行政决策包括以下事项：编制经济和社会发展等方面的重要规划；制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施；决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。”该规定以正面列举加兜底的方式划定了“重大决策”的基本范围。笔者认为需要进行成本效益评估的地方政府重大决策还应当包含如下条件：1、任何经济性决策都应适用成本效益评估方法，地方政府的决策只要涉及项目投资及盈利，都必须进行成本效益评估；2、对公共利益影响小的次要决策无需成本效益评估；3、对于成本很小或者相比效益而言微乎不计的决策无需成本效益评估；4、涉及军事、外交的事项一般无需成本效益评估，这是基于国家安全、社会稳定等非经济价值的考量。
（二）理念创新，理论先行，完善顶层设计
第一，明确成本效益分析制度在地方政府重大决策中的价值。一个具有正当性的决策应当是能够取得实际效益的决策，能够在有效控制成本的基础上对经济、自然资源、市场、人口、求学、就业、卫生、交通诸多方面产生积极影响。成熟的成本效益分析方法在关注效率、结果的同时，更加关注社会公平、民主和回应性，而不是一个纯粹的经济价值衡量。当下，行政工作人员应当树立成本效益评估的工作理念，熟悉成本效益评估方法，为正确决策提供思想指南。
第二，加强理论研究，设定具有可操作性的衡量指标，为地方重大决策提供可靠依据。评估指标根据各地实际情况设定，应当符合成本效益评估标准，并且在实践过程之中能够用来计算出上述标准，衡量到各标准完成情况，使之具有可操作性。比如：对于精准扶贫工作的评价：投入人财物数量、使多少农民脱贫、收入提高幅度，医疗水平，受教育情况是否改善等。
第三，完善顶层制度设计。将一项制度通过立法明确，才能够形成长效机制，而不是运动试的行政措施，昙花一现。那么如何完善顶层设计呢？笔者认为可以在现有的《重大行政决策程序暂行条例（草案）》中增加一章专门规定成本效益评估制度，明确评估对象、主体、目的、内容，为成本效益评估设定法定标准。此外，应当由更高位阶的法律明确成本效益评估在政府决策中的运用。
（三）利用现代信息网络技术整合数据信息
现代电子政务要求“通过大数据共享平台，运用大数据技术挖掘、分析多元和多源的数据，以较低成本实现较大的公共价值”。成本效益评估中运用大数据搜集、分析资料，比如使用DM、SDSS（IDSS）、可视化决策支持系统（VDSS）、关联分析等现代大数据技术处理信息业务数据库，从而为决策提供所有数据，进行深入挖掘，而非建立传统的样本数据。此外，建立多元参与渠道，如政府门户网站、政务网络平台、群众热线、微信、微博等，利用政府网站、微博平台、社交网站、移动互联网等丰富的数据源，让更多主体参加评估活动，实现民主评估。
（四）建立独立的政府决策成本效益评估机构
成本效益评估是一个专门性、专业性的活动，应当由具备专业素质的人组成专门机构来实施。根据各地的实际情况，在政府法治监督部门设置独立的成本效益评估机构，将成本效益评估同法治政府建设相结合。当然，政府自己决策、自己评估有失公正。行政机关内部自我评估只能作为一项经常性的、非正式评估。国家应当赋予专门的政策研究机构一定的调查权并提供免税免息支持，建立由政策研究机构独立牵头，专家团体主持，其他组织、个人、企业、组织代表、公民代表、利益相关者广泛参与的评估机制，以此作为重大行政决策成本效益评估的外部保障。
（五）评估结果公开公示接收社会“再评估”
成本效益评估报告作为成本效益评估的最终成果，集合理论研究、实践经验，凝聚多方智慧，对政策的延续、调整或终结会产生直接的影响。其内容除对决策成本、效果、净收益进行客观陈述和价值分析外，还应对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明，最终形成决策建议。重大决策成本效益评估报告应当直接提交政府有关部门或领导为其提供决策参考；同时，要以规范的书面形式将评估结果公布于政府门户网站及其他信息平台，以便社会监督。
参考文献：
[1]汪全胜.立法后评估研究[M].北京：人民出版社,2012.
[2]梁霄.腐败行为的成本收益分析[J].人民论坛,2013,(32):154-155.
[3]成本效益视角下行政决策效率优化研究[J].领导科学,2014,(02):13-16.