广州市番禺区城乡规划编制管理办公室511400
摘要：2015年2月，广州市颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导工业用地改造升级开发。本文主要以广州市番禺区为例，从颁布实施一年多以来实施效果，以及提出实施中遇到的具体问题。分析问题产生的原因，并根据结合深圳等城市更新改造相对成熟的城市，总结工业用地改造升级的经验，探讨解决工业用地升级开发中遇到问题的解决思路。
关键词：广州市、工业用地、升级改造
广州地处中国南部、广东省中南部、珠江三角洲中北缘，是西江、北江、东江三江汇合处,濒临中国南海，东连博罗、龙门两县，西邻三水、南海和顺德，北靠清远市区和佛冈县及新丰县，南接东莞市和中山市，隔海与香港、澳门相望，是海上丝绸之路的起点之一，中国的“南大门”。2015年，广州地区生产总值16706.87亿元，居中国城市第三位，次于上海、北京。番禺区位于广州市中南部，北临海珠区、南接南沙区、西临佛山顺德区、东临东莞市。是广州市重要的工业发展比较良好的行政区。
21世纪最初几年，番禺区曾编制了二十多个区级工业园区的控制性详细规划，用以指导这些片区的开发建设。这些区级工业园区的开发建设，促进了番禺区制造业的发展，极大地促进了番禺区的经济增长，为地方带来了巨大的经济效益。但是随着全球经济大环境的影响，制造业持续低迷。并且，过去工业用地控制的开发强度相对较低，在用地日益紧张的条件下，这些粗放的工业产业用地更需要通过产业及土地利用效率的提高去发展和利用。广州市也一直在探索工业转型升级的办法和思路，前些年开展过“腾笼换鸟”产业升级，将很多污染较大、产值较低的产业转移到粤西、北等地区。在“腾笼换鸟”中，番禺区也积极进行产业升级，期间打造了一批转型升级比较成功的园区，番禺节能科技园、清华科技园、海伦堡创意园等科技园区，主要以产学研、孵化为主。
根据以上情况，广州市人民政府于2015年2月颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导产业区块内工业用地改造升级开发，通过内部挖潜和提升，提高工业用地的使用效率。在国家提出“工业2025”发展战略，大力提倡发展实业，积极将社会投资引入制造业的宏观环境下，该办法无疑是符合国家发展战略要求。该办法在简化规划调整程序的基础上，在一定程度上弥补了“三旧”改造的空白区。使用地业主不通过“三旧”改造时，可选择继续提升产业去发展。但是该办法在一年多的实施过程中，效果却并没有预期的那样好，许多工业用地申请工业用地提升，但是目前能够最后通过提高申请的屈指可数。结合实际工作中多个具体案例，分析原因主要有以下几点：
一、规划调整程序简化，但是审查更为严格。《广州市提高工业用地利用效率试行办法》中规定位于划定的产业区块内的工业用地，在申请提升的强度在规定范围内的，可按《广州市城乡规划程序规定》第九条对控制性详细规划进行局部修正。只需要通过广州市国规委的审查，而无需提请广州市规划委员会的审议和市政府审批。这极大的简化了符合条件工业用地提升开发强度的程序，大量工业用地业主积极申请提高开发强度。但从另一个层面来讲，这对于市国土规划委需要承担的责任更大了，故市国土规划委在审查工业用地提升具体方案时更加严格，导致目前通过率相对较低。
二、企业盲目申请提升，缺少具体发展计划和实施方案。《广州市提高工业用地利用效率试行办法》的颁布实施，调动起工业用地业主的积极性，许多企业都编制规划调整论证成果申请开展工业用地控规修正。但是很多企业并没有想好，下一步该怎样发展，怎么去合理利用提升后的建设量。并且绝大多数都是按照规定的上限4.0的容积率来申请，而不考虑地块本身及周边的具体条件。这可能会导致提升的方案不合理，或者根本无法实施。
三、产业内容和环保要求更为苛刻。近些年，我国大部分地区自然环境持续恶化，沙尘暴、泥石流、PM2.5超标等等一系列问题，都与过去粗放发展高耗能、高污染产业有关。在《广州市提高工业用地利用效率试行办法》中也对这些方面进行规定，需要先取得相关立项文件和环保同意后，方可按照简化后的规划调整程序申请调整规划。
根据目前大多数工业用地申请提升利用效率没有通过的情况，主要有如下建议：
首先、用地业主在申请提升利用效率前，企业自身一定要先对发展有一个总体愿景和预期，并尽可能的细化产业升级的内容和目标规模。在规划修正审查过程中，其中审查重点就是需要提出提升的内涵。大多数企业在提出申请时的理由大多数相对泛泛，并没有实际产业发展的内容、规模、需求量去作为具体提升的支撑。导致在规划修正审查过程中没有充分的理由和依据，而导致规划修正未通过。最好是确定一个产业项目时再申请提升，也符合广州市提出的“以功能定项目、以项目定指标、以指标定控规”的规划编制思路。
其次，目前在审查中，审查较多的一个内容就是具体的技术规范。大多数人对传统工业用地第一印象就是大型厂房，高度不高。但是随着科学技术水平的不断发展以及产业内容的不断提升。传统工业建筑已不能适应新兴产业发展的要求，精细化、功能化、综合性的工业建筑需要针对具体产业去进行规划和设计，工业用地建筑形态应与产业类型、业态相匹配。其中部分特殊行业就难免会突破一些旧有的技术规范。建议规划审批部门可建立一个灵活的技术审查机制，能够快速有效的去审查并解决这些问题。
再次，在编制规划修正成果的时候，要密切结合地块自身条件、地块周边条件、地块所在区域综合分析论证。密切结合地块自身条件其实就是因地制宜原则，根据地块面积、形状、具体位置等去具体问题具体分析，以期达到合理论证的目的；结合地块周边条件就是指，在地块进行产业升级时，要考虑周边情况，发展的产业对周边地块影响、对周边道路产生的交通及人流变化、对周边地块带来的环境影响等；结合地块所在区域就是指发展的产业要符合区域的发展定位、地块提升后带来的用水、用电、用气等都要在所处区域中统筹研究和考虑。
最后，用地手续的问题。一些早期的工业用地在用地手取得上不尽完善，并一直使用至今。在准备扩大开发建设时才发展这些问题，这就需要先将未完善手续的用地补办完善，再按程序去申请提高工业用地利用效率。
当以上原因都分析透彻和到位了，并且有关用地手续问题都解决后，最后产业地块提升利用效率的成果才更有可能通过主管部门的审查。城市规划是城市的发展计划，也是城市建设发展的蓝图和管理城市的依据。城市规划要为城市建设和社会发展服务，并且应当随着社会经济的发展，不断的与时俱进，从而更好的服务社会和经济。
参考文献
[1]丁佳.苏州工业园区工业用地再开发规划管理策略研究[D].苏州科技学院,2014.
[2]秦元高.工业用地二次开发政府管理策略浅析[J].时代金融旬刊,2016(4).