上蔡县环境保护局463800
摘要：垂直管理是指上级政府职能部门直接管理原本属于当地人民政府组成部门或者单位，其“人、财、物”不再由当地人民政府管理，而是由上级部门直接管理，不同部门或者单位垂直管理在具体的运转过程中也有所不同，如政府组成部门的部分业务上收，由上级政府部门行使。鉴于此，本文主要分析省以下环保监测监察执法垂直管理制度的思考和建议。
关键词：环保监测；监察执法；垂直管理
1、概述
长期以来，我国的环境保护管理体制呈现出区域性和分散性的特点，环保机构的设置、人员和经费均由地方政府负责，这种以块为主的属地管理体制容易导致地方政府重发展轻环保以及对环境监测监察执法的干预。为了解决这些问题，2016年9月22日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出要“建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”。《意见》针对存在于地方环保体制的诸多问题采取一系列改革举措，将以“块”为主的管理体制改变为以“条”为主、针对省以下监测监察执法领域的垂直管理体制。
2、环保监测监察执法及垂直管理改革工作存在的问题
2.1、执法力量严重不足，基层执法力量薄弱
某区现有正式工作环境监察人员6名，辖10个办事处，每年要处理上千件信访投诉，管理上千家企业，监察人员疲于应付日常投诉，以及对重点企业的例行监察等工作，很难对其他企业进行有效监管。辖区各办事处和社区没有环保专干，在环境保护宣传、管理、环境事件的预防上存在缺位。
2.2、执法装备不足，执法设备落后
没有暗管探测仪以及遥控无人机等高端设备。已配置的仪器设备难以更新、维护和正常使用。环境应急体系不完善，应急环境监测仪器配备薄弱，环境预警检测手段不足，缺乏对污染事件应急监测和快速诊断能力，有可能造成处置不及时或处置不当的问题。
2.3、执法队伍建设滞后，执法人员专业素质有待提高
环保执法对执法人员的环境保护专业知识要求较高。但境监察大队学环境出身的执法人员并不多，缺乏系统的行业知识、环保专业知识及执法经验。环境保护涉及各行各业，环保治理设备层出不穷，这都对环保人员的行业专业知识有很高的要求。
2.4、权责不明晰，各部门与环保配合不够紧密
由于各部门职责分工不明晰，职能交叉重叠，配合协调机制不健全，以及议事协调机构管理不规范，协调配合机制启动随意性较大等因素，各部门间协调配合存在一定的问题。特别是涉及多个部门的工作，存在推诿扯皮、互相观望、消极怠工等情况，难以形成工作合力。
3、省以下环保监测监察执法垂直管理制度的思考和建议
3.1、制定或者修改相关立法
虽然《意见》经过一系列的调研、征求意见等程序，并以中办、国办名义发布，但是依据《中华人民共和国立法法》相关规定，其性质上属于规范性文件，而不属于真正意义上的法律。因此，制定或者修改相关立法使《意见》具有更强的执行力，同时也符合习主席在十八届四中全会提出的“做到重大改革于法有据”的精神。
（1）修改《环保法》相关条款。虽然《环保法》为环境监管提供强有力的法律依据，但是随着《意见》的出台，《环保法》个别条款已经与《意见》相关规定出现不相适应的现象。如环境监察机构定位，根据《环保法》规定县级以上环境主管部门及其委托的环境监察机构有权对排污企业进行现场检查，这里的环境监察机构是环境执法机构，也就是“督企”；而依据《意见》的规定，环境监察机构是对政府及其部门履行环境职责的监督检查的机构，也就是“督政”。因此，亟需修改《环保法》部分条款。
（2）制定专门条例。国务院可以在目前《环境监察办法》（2012年）和《环境监测管理办法》（2007年）的基础上，制定专门的环境监测监察执法条例。在条例中明确环境监测监察机构的地位、职权等问题，为更好地实施《意见》提供强有力的法律保障。
3.2、妥善解决人员编制问题
各地区可以在不突破现有编制总额情况下，结合环保机构隶属关系，合理、科学地调整本行政区域内的行政机构和事业单位人员划转、安置等问题，实现真正意义上的人事相符。以河北省为例，河北省在不突破现有编制情况下，在全省设置了6个环境监察专员办公室、11个驻市环境监测中心，并通过组织考试，从市、县两级环保部门中择优录用486名环境监测中心人员和120名环境监察人员，①其人力、物力、财力全部由省级环保部门统一管理，实现人随编制走。在环境执法方面，在不突破现有机构编制数额下，将市级部分环保部门人员补充到基层环境执法队伍，增强环境执法力量，实现真正的监察监测上收、执法下沉。
3.3、明确职责划分
市、县环保部门职责划分是市、县环保部门积极履行环境保护职责的重要手段，只有在明确的职责范围内才能更好地履行相应的义务。由于《意见》只指出县级环境保护主管部门作为市级环境保护部门的派出分局，而未明确县级环境保护部门相应职权，如行政处罚。对于县级环保部门（市级环保部门派出分局）是否能作为行政主体，理论上大致有三种观点，第一种观点认为县级环保部门作为市级环保部门的派出机构，其不具有完全行政主体资格，因此不能以自己的名义做出相应的行政处罚等行政行为；第二种观点认为县级环保部门作为市级的派出机构，其具有独立的行政主体资格，可以以自己的名义做出相应的行政行为；第三种观点认为县级环保部门具有部分行政主体资格，但职权相对以前有所减少，如行政许可。对上述三种观点，笔者更倾向第三种观点，理由如下：（1）如果将县级环境主管部门的职权全部上收市级，不仅会加大市级环境主管部门工作量，而且与《意见》提出的“下放执法权”的精神不相符；（2）如果将全部职权下放给县级环保部门，那么就与环保体制改革精神不符合。
总之，国务院机构改革方案提出组建生态环境部，主要负责制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。结合我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，新组建的生态环境部将与环境监管监测执法的相关权力与责任纳入其中，有利于环保监管监测执法工作的完善与落实，将有力推动环保机构的垂直管理改革，进一步理顺我国的生态环境监管体制。
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