南开大学周恩来政府管理学院天津南开300071
摘要：在现象形态上，公共政策是公共领域政治措施组成的政策文本及其总和；在本体形态上，公共政策是公共利益的分配；在过程方面，公共政策是一个动态连续的博弈过程；在思维模式方面，公共政策是以价值为导向的工程思维模式。价值分析法与事实分析法是政策分析的基本方法，政策过程是政策分析的主要内容。
关键词：行政管理；公共政策；公共政策理论
行政管理表现为国家凭借行政权力，运用立法司法、颁布行政命令、实施公共政策和依靠行政措施对社会经济运行和生活进行干预、控制和影响，以保证其不断趋向社会控制目标的过程。在市场经济条件下，行政管理的重要手段是公共政策，后者的质量和水平直接关系到行政管理的质量和水平。因此，研究公共政策理论是行政管理学科当前的重要任务。
一、行政管理与公共政策
政府行政管理在履行其职能的过程中，往往采用多种手段，如制定和强制执行法律，颁布和实施行政命令，划分行政区域和设置行政组织，行政性合并或分解社会组织，制定和执行公共政策等。在这些手段中，笔者认为制定和实施公共政策是现代经济条件下行政管理的最好措施。可能有人会问，行政管理怎么会采用政策手段，似乎进行行政管理只能采用行政手段，采用政策手段就不称其为行政管理了。这是理解行政管理的一个误区，它与我国长期以来流行的把行政管理仅仅看作是政府管理手段的观点有关，后者不仅把行政管理局限于具体的管理手段，而且将其与经济手段、法律手段和政治宣传（思想教育）手段同时并列，作为一种工具来看待，并进一步将其与后者相比较显现其使用的局限性。它使人们对行政管理产生严重误解，似乎行政管理在社会经济运行中可以可有可无。事实上，行政管理不仅是政府管理的手段，它是政府管理职能实现的一般过程，即“行政”的过程。因此，行政管理决不是等同于行政手段，二者有着重大区别。行政手段是从政府“行政”（动词意义）方式的意义上，与经济手段相对的概念，它指以政府部门的行政隶属关系为基础，凭借行政权威，采用命令、指示、指令的方式，直接约束有关经济主体（主要是国有企业）的行为或社会经济活动方式的一系列制度、政令和政策，如价格管制、进出口管制等等；而行政管理是政府履行其管理职能的一般表现过程，如前所述，即使是政策性管理，也要通过行政程序来实现。因此，行政管理不仅仅是管理手段问题，它作为完整的管理过程，有管理目标、管理主体、管理对象、管理手段和管理活动。如此可以得到两点结论：（1）行政管理和行政手段不同。它是完整的管理过程。（2）作为完整的管理过程，行政管理可以运用多种手段实现其管理目标。于是，行政管理存在着手段的选择问题。在诸多手段当中，公共政策是效力较高的首选措施。所谓公共政策，是社会公共权威为了解决某种社会问题或社会矛盾和建立一定的社会生活的行为依据而对方针、准则、规范等进行选择的一种社会行为。这里，社会公共权威是指能够运用它的物质力量对社会公共事务做出权威性分配的政治实体，一般指国家政府或地方政府，特殊情况下也可指社会公共团体；而社会问题或社会矛盾一般包括两个方面：一是社会的维持和稳定所面临的问题，二是社会的延续和发展所产生的矛盾，与此相适应，公共政策研究往往侧重于两个方面：问题解决型研究和未来指向型研究；至于一定的社会生活的行为依据就是一种供普遍遵循或相关人员遵循的行为准则和行为依据，这是要由公共政策提供的行政管理的重要任务和重要内容；最后，对方针、准则、规范等进行社会选择是公共政策行为的本质性表现，实际上，公共政策的制定和实施过程，就是一种社会的公共选择的过程。可见，我们似乎可以把公共政策理解为是社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行为依据和政策行动方案。运用公共政策进行行政管理，较之传统的行政方法有较大的优越性。后者往往存在着就事论事、直接命令等管理方式倾向，缺乏行政管理的长期性、效率性特点；而前者则能够通过其规范性、警示性、长期普遍性、利益性等特点产生良好的行政管理效率。在我国社会主义市场经济体制下，有效地制定和实施公共政策，应当注意以下几点：（1）权威性。公共政策的目的是对社会经济运行过程实现干预、影响和控制，后者的前提条件是政策主体必须具有社会权威。在我国，虽然总体上政府作用的力度似乎比发达市场经济国家要强一些，然而在政府的具体管理政策上，往往存在着政策失效的现象，除了规范性失效和环境性失效外，权威性失效往往是重要原因，因此，我国实施公共政策，加强政府行为规范建设，确立社会公共权威既是必要条件，也是充分条件。（2）政治性。现代市场经济中，制定公共政策的社会公共权威往往具有强烈的政治倾向，这种倾向往往是某种政治均衡的结果，公共政策必然要反映这种政治均衡和政治倾向。我国的市场经济发展，其突出特点是要借助政府的力量来推动，因此，我国的公共政策更要强调讲政治，以正确的政治方向保证公共政策的社会性、经济性和发展性。（3）普遍性。公共政策所涉及的问题，通常具有社会普遍性，因而公共政策的制定和实施，应当具有普遍的社会影响力和效力。我国长期以来，习惯于就事论事地制定政策，往往使政策多而杂、效力短而力度小，其重要原因之一是政策的制定没有考虑到它的普遍性，因此，注重政策在市场经济中内外机制作用下的普遍性，应当成为我国公共政策的重要特点之一。（4）原则性。公共政策是社会活动的一般规范，不可能对社会活动的具体行为做出详细规定，它只是指明原则性的行动方案和行为依据。如果需要对如何解决具体的社会问题做出说明，还须制定具体的行动细则。而在我国的改革过程中，公共政策的制定应当突出它的原则性，这有利于政策对环境的适应性和系统性，因为我们的改革是史无前例的，需要摸着石头过河，公共政策主要应当体现它的原则，这将会增强公共政策的弹性效力和作用效果。
二、公共政策分析的实质
从统治型、经营型政府向服务型政府的过渡，不仅政府的职能发生了很大的转变，而且治理的手段也发生了较大的改变。在努力减少服务过度和服务不足的基础上，各级政府更多的开展回应性服务，及时、有效的回应公众的要求，以解决社会公共问题为中心的服务。这一变化使公共政策日益成为政府经常使用的治理工具。政策分析也随之成为重要的活动。虽然在学术界和实务界，高等学府的教授和他们训练的研究生们，以政府为主导的众多公共部门以及一般的公众、利益群体，都对当前的公共政策分析表示出巨大的兴趣，但是，当论及何为公共政策分析，究其实质是什么时，人们的看法仍旧有较大的差异，不少人甚至望文生义，认为谈论和议论公共政策就算是在对政策做分析了。¹公共政策分析这一知识体系和社会治理的实践工具是从一些发达国家的学术界和实务界传入中国内地的。在社会科学中，通常知识和实践发源地的状况都会对接受地产生直接的影响，甚至后者出现的问题常常能够从前者那里找到原因。因此，考察一下公共政策分析发展较早的国家中人们对公共政策分析实质的论述，对我们理解本土的政策分析的实质是很有必要的。美国是一个崇尚公共政策分析的国度。许多有关政策分析的经典性的著述都出自美国公共政策学者之手。中国大陆以及台湾地区的政策学者对公共政策分析的认知也大多来自这些著作。偶尔翻一翻美国出版的、冠以政策分析的著作，都会发现不同学者的说法其实相差甚大。如美国政策学者威默和范宁就认为，政策分析是以主雇关系为导向、表现社会价值，且与公共决策有关的咨询活动。这一界定强调的是在政策分析过程中，政策分析者必须考虑分析任务的委托者、社会价值，要能够为政策决策者提供咨询和建议。另一位也是相当有名的美国政策学家，他认为公共政策分析主要在于描述、解释各种政策的起因及后果。
1.公共政策分析是专门人员的能动活动。虽然研究、分析是人类基本的智力活动形式，普通人也能对政策制定过程提出见解，甚至能够做出有益的咨询，但政策分析必须是受过专业训练的分析人员从事的专门职业，它是分析人员运用智力、热情和胆略的能动活动。当然，将政策分析看作是专门人员的一项工作，既不是要将政策分析引向某种专业和技术垄断，也不是排斥在政策分析中要扩大民主参与，它只是强调要将这一政策活动专门化、职业化，使之更为科学、有效。
2.公共政策分析是以建构和促进政策问题解决为中心的活动。公共政策分析活动中需要做大量的事情，包括对以往相同或相似政策的价值取向、执行结果、实际影响进行调查，也包括对倡导的政策行动的前景进行预测，并对执行中的责任、监测、评估的策略加以设计。但最为重要的，作为整个政策分析中心的是质疑有关政策问题的种种假定，运用特殊的方法能动的建构公共政策问题。政策分析成功与否，就是看分析过程和分析的结论对解决现实的政策问题有没有产生实际的帮助。
3.公共政策分析是以政策过程为逻辑线索展开的活动。在政策科学的发展中，经过人们的政策研究，先后建立了线性政策过程模型与非线性政策过程模型。政策分析就是要将这两种政策过程模型加以综合，形成科学合理的政策过程程序。政策分析的目的是为政策制定和实施提供有效的政策知识、主张和行动的倡导，因此，政策分析工作必须遵循并服务于政策过程。它既创造有关政策过程的知识，也创造有关政策过程中的知识。
4.公共政策分析是以民主为依归的活动。公共政策分析不仅是直接受政府部门委托，更重要的，归根结蒂是受民众的委托。政策分析人员不仅要在政策调查中倾听民众意见，而且要善于发现不同民众的政策利益诉求和价值取向。在形成政策主张后，要通过政策呈现，经过论辩、对话、听证等环节，确保政策倡导符合公共利益。政策分析本身是政策过程中民主的体现，政策分析的过程也需要加入更多的民主的要素。
5.公共政策分析是以政策行动倡导为目标的活动。政策分析不是决定政策的行动，更不是产生命令的行动。政策分析人员虽然有其专长和技术，但是，不可能也不应当出现分析专家治国的局面。政策分析人员只是运用科学的手段，在充分调查和尊重民意的基础上，向政策决策者和公众提供行动建议，政策分析人员必须善于做协商、沟通和说服工作。
6.公共政策分析是以交流利用为关键的活动。政策分析人员通过获取政策资料，转换成政策信息、产生政策知识，形成政策主张后，必须以政策文件的形式将政策知识和主张加以引申，并把它们传递到决策者和政策利益相关者手中。同时，还需要进行以政策呈现为途径的直接政策交流。只有当政策分析中产生的政策知识和主张最终为包括公众、政策决策者等在内的政策利益相关者所利用时，政策分析才能达到目的。
7.公共政策分析是重视政策知识创造的活动。人们通常总认为政策分析只是一种工具性的活动，主要是为政策决策者和公众提供政策行动建议。虽然这些的确是政策分析的重要任务，但是政策分析是一项智能型实践活动，政策分析人员在履行其工具性职能时，也在致力于通过能动性的建构政策问题、批判性的评估政策经验、论辩性的交流有关政策主张，从而不仅形成政策分析的专门知识，还创造政策过程中的知识和政策过程的知识。这种创造政策知识的活动既在时间上是有序的，又表现出线性与非线性的特征。
总之，公共政策评估理论、公共政策比较理论也是后行为主义公共政策理论的新趋势和新特点。这些观点使公共政策理论逐渐趋于完善，可以为我国建立公共政策理论体系所借鉴。
参考文献：
[1]张玉成，浅谈行政管理和公共政策的探讨.2017.
[2]王今萍.行政管理和公共政策的分析.2018.