（烟台开发区综合行政执法局山东烟台264006）
摘要：综合行政执法是伴随着我国行政执法领域所普遍存在的多头执法、权责不明等执法弊端而出现的一种新的执法形式，2016年4月中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》的文件后，多地逐步开展了试点工作。
关键词：综合行政执法；行政体制改革；法律法规
作为一种新的行政组织形式和执法方式，综合行政执法在一定程度上解决了我国行政执法过程中的多层执法、相互推诿、权责脱节等诸多弊端，客观上有其存在和发展的必然性。
一、综合行政执法的必然性
（一）综合行政执法解决了传统执法模式的弊端。在改革之前，传统模式下的行政执法部门林立、机构重叠、职责不明，同一级政府单位下设多个部门管理同一件事情，同时，还设有一些派出机构也共同来参与行政执法。在这种体制之下，造成了一种状况：执法有益的工作，很多部门都参与进来，都想“分一杯羹”，而对于执法比较困难，又没有多少“利益”可图的工作，各执法部门相互推诿，不仅对人们群众造成了损失，同时也损害了政府的形象，更加不利于各项工作的开展。
综合行政执法正是在考虑到传统模式下这种畸形的执法模式的基础上，统一设置行政执法机构，打破行业和部门及领域的界限，通过精简机构和人员，将性质类似的执法部门归结到同一部门进行统一管理，进行依法行政，解决了传统执法模式的诸多弊端，真正实现了为人民服务的执法宗旨。
（二）综合行政执法提高了行政执法的效率。在传统行政执法模式下，执法队伍庞大，财政开支过大，执法力量比较分散，人力资源浪费现象也比较严重。同时执法机构职能单一，需要多方面协调配合，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。而综合行政执法正是要以最少的资源消耗来获取较大的社会公共效益，以达到执法的高效率状态。
（三）综合行政执法体现了行政体制改革的要求。随着经济和社会的不断发展，各种新问题和新情况层出不穷，如果仅以僵化的旧体制来应对不断变化的社会环境，必将造成行政执法的低效率。因此，面对多头执法的缺陷，我们有必要采取一定的改革措施来变多头执法为综合执法，实现执法机构的优化、精简、合并，理顺关系，明确部门之间的各自权限，保障政府执法的有序开展。
二、综合行政执法的现实问题
自开展试点工作以来，我区综合行政执法工作取得了显著成效，实践证明，综合行政执法工作的大力开展有效地整合了执法权，使有限的执法资源得到优化使用，同时也极大地改善了行政执法体制中机构林立、各自为政的现象。但是，在肯定各项成绩的同时，我们也要清晰地认识到现阶段综合行政执法所面临的诸多困境。
（一）综合行政执法的法律依据不充分。现阶段综合行政执法的法律依据是《行政处罚法》和《行政许可法》，《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条对相对集中处罚权制度和相对集中许可权制度做了明确规定，但是，两部法律的规定过于笼统和原则，尚没有一部权威性的法律对综合行政执法作出明确的法律界定和细化。
此外，除了明确规定综合行政执法权的两部法律外，执法部门在执法时都是参照各个职能部门在相关领域内的法律法规，各部门对文件的理解有别，执行起来易陷入冲突，同时法律效力也会降低，不利于综合行政执法的有效开展。
（二）综合行政执法中案件派发不明确。综合行政执法就是对行政权进行重新配置，但由于权力配置并不彻底，只是部分权力的让与。在这种情况下，民生部门的案件派发就会出现职权交叉、重叠或空白的现象，极大破坏了“精简、统一、效能”的原则。这种权力交叉问题，不仅不利于各部门工作的开展，同时职责不清所带来的相互推诿扯皮也阻碍着执法工作的正常进行。例如，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法，有的事争着管，有的事无人管。
（三）行政综合执法中部门间协调配合欠缺。由前面所述的综合行政执法的概念可知，综合执法机关执行的工作实际上是从其他行政机关转移过来的职权，这就需要依赖相关职能部门的配合才能进行有效的工作。但是在现实执法实践中，由于部门利益的驱使以及各执法机关之间的信息不畅等因素的影响，各部门之间的协调机制不畅，这不仅降低了执法效率，同时也影响了执法功能和效果的发挥。
另外，我们还应理清管理权与执法权的关系，在同一事项上，各职能部门和基层政府有管理权，不能以没有执法权为由将份内之事转移到执法部门，这在一定程度上阻碍了各部门之间的协调配合。
三、综合行政执法的对策建议
党的十八届四中全会在加快行政管理体制改革方面明确提出要“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。顺应国家转变政府职能的大背景，综合行政执法作为一新的制度，也应该在正视现有问题的基础上，不断调整，不断完善，以适应新的外部环境。因此，还需从以下几个方面进行有益的尝试：
（一）完善综合行政执法的法律法规。“无规矩不成方圆”，综合行政执法遇到的种种阻力和障碍，归结到底还是在于法律法规的不健全，没有一套健全、细化的法律来保障综合行政执法的有序实施。因此，法治创新是综合行政执法理论和实践领域的核心问题。要不断依靠这些法律工作者，不断地研究综合行政执法中所面临的困境，改革和废除现有不相适应的相关法律法规，尽快研究出台综合行政执法的地方性法规以及相关配套的政府规章，进而不断地制定和出台一部适合整个国家的综合行政执法的法律文件，使综合执法真正能够做到有法可依，执法规范。
（二）加强各领域法律法规的学习运用。综合行政执法部门应定期对执法人员进行法律宣传，法律普及，法律运用。使得执法人员在遇到疑难案件时能及时的得到处理，既提高了办事效率，又能给老百姓一个满意的答复。另外，当地政府应组织民生热线部门对各部门职责进行学习，理清各部门职责权限，更精准的找到职能部门，更高效的解决民生问题，避免在派遣投诉案件时出现交叉、重叠或空白的现象。
（三）深化综合行政执法的理论创新。综合行政执法还处在不断的探索和完善阶段，它的发展也离不开各种理论的指导和创新，因此要不断进行理论创新，突破制约深化改革的理论瓶颈。具体来说可以从以下两个方面进行探索：1、综合行政执法机构与专业执法部门的关系问题。由于综合行政执法是将几个部门行使的行政权交由一个法定的行政部门来集中行使，在这种情况下，获得本项行政权的部门已由一个专业执法部门变为综合执法部门，如何处理好原有的职能和新增职能之间的衔接关系，是一个值得研究的问题。同时对于已失去这项行政权主体资格的部门，又应该如何自处，如何配合获权部门的工作开展等等都是需要不断研究的问题。2、如何加强队伍建设，提高执法人员自身素质。执法人员的素质高低也决定了行政综合执法能否有效实施，因此也要加大在人才队伍建设方面的理论研究，从人才引入机制、培训机制、竞争激励机制以及绩效考核机制等方面进行全面的研究，以建立一支高效、廉洁、文明的执法队伍。
综合行政执法发展至今，已成为我国行政管理体制改革的一个重要组成部分。相信，随着综合行政执法工作的深入开展，我们必将建立一个完整的体系，切实解决行政执法中职能交叉、人员冗余、权责脱节以及多头执法等问题，更好地为深化行政管理体制改革贡献力量。