刘军汉中共河南省委党校450002
摘要近期一些在责任事故中被问责官员的频繁和过快“复出”吸引了众多人的眼球，日益引起公民和媒体的关注。一些被问责官员在短时间内复出，甚至是“带病复出”。问责复出机制的失范带来的危害不可低估，它弱化了党的执政能力，降低了政府公信力，使问责制面临合法性危机，影响社会和谐
关键词官员问责复出
近些年，一些下马官员出任新职的消息，使人们把关注的目光投向下台官员的“复出”热。三鹿事件、华南虎事件、瓮安事件、各种矿难事件等各种责任事故中被问责官员的频频复出，吸引了众多人的眼球，引起了公众的困惑和质疑。高调问责、低调复出似乎成为中国的官场常态。问责制的推行，对于我国加快责任政府建设，起到了积极的促进作用。但部分问责官员悄然复出的现象，也日益引起公民和媒体的关注。一些被问责官员在短时间内，甚至几个月之内就纷纷复出，有的是“带病复出”，甚至“带病提拔”。不少人感到不可思议，认为此举“太不顾老百姓的感受了”。这种现象暴露出了我国问责复出机制上的失范问题。问责复出机制的失范带来的危害不可低估，它弱化了党的执政能力，降低了政府公信力，使问责制面临合法性危机，影响社会和谐。
一、当前我国被问责官员“复出”确实存在着问题
一是把问责作为“避风头”的一种手段。2003年以来，我国已有上千名政府官员因工作失误被问责，其中大部分又在短时间内予以任用。被问责官员不是不能复出，毕竟问责的目的是惩治失职行为，并不是单纯地将官员“革职“了事。但“复出”时间太快会给人们一种印象，那就是失职事件发生后，把当事人撤职或让之引咎辞职以缓解社会情绪，待风头过后或官复原职或异地升迁，这种“避风头”式的问责引发了公众普遍的猜测和质疑。
二是复出缺乏相关法律程序规范和有效监督。当前，有关官员复出的规定散见于党政机关的各种条例、文件、法律条文中，缺乏对问责官员复出的详细而系统地规定，且相关规定内容弹性空间大，可操作性不强。再者，大多数问责官员的复出过程不公开，公众没有知情权、参与权，和监督权。
三是问责时间过短。《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。然而，最近大多数复出案件却不符合这个规定，如：瓮安县原县委书记王勤2008年8月被免职，2009年3月复出；铁岭市西丰县原县委书记张志国2008年2月5日被责令辞职，2008年11月20日复出，等等。
二、应对被问责官员“复出”问题作深入的分析
问责官员复出时间过短其原因是多方面的，有官员问责复出机制不完善的原因，也有行政体制环境的原因、传统官本位文化的影响以及官员问责制在我国的实践时间较短、配套措施不完善等方面的原因，具体分析如下：
一是传统“官本位”文化的消极影响。我国传统官僚文化延续长达数千年之久，“官本位”观念在行政文化中根深蒂固，官僚主义、唯上是从、推诿扯皮等是官本位思想的具体表现。官本位思想对问责官员复出影响是很大的，比如在重大责任事故面前，一些官员把问责当作规避责任的权宜之计，等风头一过重新走马上任。这样不仅背离了对失职者进行惩罚的初衷，弱化了对他人的警示，也会损害公众对政府的信任。
二是被问责官员复出缺少法律依据。在法治国家，公民与国家发生的公职关系是一种法律关系，公职关系的产生、变更必须经过法定程序，并且应具有法定的理由。被问责官员复出涉及到公职关系的变化，但《公务员法》只对官员的问责与职务任免作了一些规定，而对于被问责去职官员的复出，相关程序却没有规定。从目前有关文件看，只有两个中央文件涉及被问责官员的复出问题。这两个文件虽然对引咎辞职、责令辞职、降职的干部做了一定的说明，但在制度上依然缺乏具体的实施细则。
三是问责官员复出缺少有效的社会监督。问责可分为同体监督和异体监督两种，同体问责，即政府对官员的问责，或政府系统内部上级对下级的行政问责。异体问责，即本系统之外的问责，在我国，主要是人民代表大会、新闻媒体、司法机关和社会公众对于执政党组织和政府的问责。在我国，目前主要以同体问责为主。在这种制度下，很难保证问责结果的公正性。而异体问责因我国法律尚未建立完备的公民问责途径，一定程度上限制了公民对政府权力的问责。人民代表大会作为我国的权力机关，其作用却没有完全发挥出来，这严重影响了问责的效果，也导致复出程序缺乏异体问责主体的有效监督。同时，由于我国公民政治参与的制度化、组织化程度较低，政治参与的制度不健全，大部分公民对制度化的政治参与渠道认知程度较低，制约了公民政治参与的总体水平。
四是被问责官员快速“复出”损害问责制的公信力。无视公众知情权的官员“东山再起”，最起码有三个危害：一是被问责官员的悄然复出有损政府的公信力。要知道，被问责官员的悄然复出事实上已经对问责制构成了伤害。有的地方官员，虽然被问责，但并不影响其升迁。还有的官员，虽然引咎辞职或被撤职，但很快又复出，致使问责被质疑。二是被问责官员屡屡再次复出，必然影响到问责的严肃性，也难以让官员负起责任，进而影响到制度的威信。三是被问责官员的悄然复出是对民意的漠视。事实上，对被问责官员复出的必要性，公众并无太多质疑。焦点主要集中在不公开，不透明，不知情。如果在公开、透明、公正的前提下，安排合适的职位，让昔日的被问责官员在新的岗位上，吸取前车之鉴继续为党和人民服务，无可厚非。但是这个过程应该是公开透明，给公众一个充分的交代和解释，而不应和公众“躲猫猫”。问责官员复出过程的隐蔽，可能使此前严肃的问责风暴被误解为避风港、躲风头，不仅背离了对失职者进行惩罚的初衷，弱化了对他人的警示，也会损害公众对政府的信任。
五是被问责官员频频“复出”凸显问责机制不完善。一是问责制本身尚需进一步规范和完善。一般而言，官员问责之责任可分为四个层次：法律责任、行政责任、纪律责任和道义责任。按理说，领导干部在什么岗位和层级就负什么岗位和层级的责任，绝不应含糊，也不能用引咎辞职包罗不同岗位和层级的责任。目前全国各地实施的问责制大都存在责任不明的弊端，尽管海南颁布的《党政领导干部问责暂行规定》创新颇多，率先将“政治与道义责任”纳入问责范畴；广州推行的《党政领导干部问责暂行办法》也明确规定“受到问责的党政领导干部一年内不得提拔”，但在问责时责任如何规范界定等问题上，仍然缺乏信服力和可操作性。二是与问责制相配套的官员“复出”机制严重滞后。自2003年“非典”时期拉开官员问责序幕以来，问责制得到了广大民众的热烈欢呼，“问责风暴”在全国各地风起云涌。与此同时，与问责制配套的相关制度既没有规定被问责官员在哪些情况下可以“复出”，也没有明确什么时候才能“复出”，所以说真正意义上的官员“复出”制度从未露面。鉴于被问责官员责任层次不尽相同的实情，如果对他们一棍子打死，不仅会错过像张镐这种“用之则为王者师，不用则幽谷一叟尔”的人才，而且还有可能使一些现任领导干部整日处于诚惶诚恐之中，把精力转移到预防突发责任事故上，“不求有功，但求无过”，无暇顾及本职工作。三是我国干部选拔任用体制尚待完善。毋庸置疑，一些地方和部门在选拔任用干部时存在官官相护的现象，他们对于那些被问责领导干部只是象征性地进行责任追究，为了平息群众不满情绪，要么让其“冷却”一段时间然后要么官复原职，要么悄悄地平调到其他岗位。众所周知，政府官员任命都要经过正常的公示程序，被问责官员的“复出”程序更应公开化和透明化，如“复出”原因、职务信息等都明白无误地公之于众。从另一角度而言，被问责官员只有通过制度化程序，光明正大地“复出”，才能理直气壮地干好事业、当好公仆。
三、被问责官员“复出”应建立有效的机制
目前我国已经形成了较为完整的官员问责制度，应该根据实际情况尽快建立起适合我国政体的官员复出制度和机制，使官员复出更加制度化和规范化。针对官员问责复出存在的问题，应该从以下几个方面改进。
一是革新传统消极的吏治文化。责任政府要求行政人员必须树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识。要做到这一点，不仅要注重制度建设，还要加强各级政府的行政伦理建设，内化官员的行政道德情操。通过卓有成效的思想政治建设，解决好权力观问题和“人治”观念问题，真正做到为民尽责、为国竭力、为党分忧，从而在思想上清除政府部门的“衙门”意识。
二是建立健全问责复出的相关法律法规。要从源头上解决被问责官员悄然复出问题，当务之急是规范完善官员复出的相关法律法规，尽快出台问责后复出的法律，填补相关的法律空白，确保官员复出有法可依、有章可循。这方面的法律应由全国人民代表大会或其常务委员会制定，确保该法律的权威性和公正性。只有完善相关的法律体系,才能使问责制更好地发挥制度效应，达到为民问责的目的。与此同时，还应明确规定复出的主体、条件、标准、方式、程序等，提高法律文本的可操作性。
三是建立健全被问责官员复出任用的有关程序。问题官员被问责的时候，不可避免地成为社会各界关注的焦点，那么，在他们复出的时候，也同样需要有一个对公众告知的程序。这个程序具体来说有以下三个方面：一是明确规定复出的条件。其主要考核标准就是被问责官员在新工作岗位的工作实绩，不具备这个条件，就不能重新任用，更不能提拔。同时，应考虑被问责的缘由和性质。被问责官员能否复出应该考虑他所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是纪律责任还是法律责任，应该对被问责官员承担的责任作出具体的分析，根据责任性质决定其是否符合复出条件。二是明确规定复出的时间。当前我国问责官员复出的时间普遍过短，这样，不仅会使公众对问责的严肃性产生质疑，同时也不足以彰显问责对其他官员的惩戒和警示效应。当然，被问责官员由于问责事由不尽相同，且程度也不一样，明确规定复出时间是必要的，如果要“破例”亦需经严格的程序，并作出令人信服的解释。三是明确规定复出的程序。任何法律决定必须经过正当的程序，问责制的实施与官员的复出亦不例外。从我国目前情况看，官员复出程序具体应包括以下环节：复出提名程序、组织考察程序、讨论决定程序、公示程序等。官员的复出应严格遵循程序规定，本着公开、透明的原则，将整个复出过程公之于众，并接受公众媒体的监督。
四是建立健全被问责官员“复出”的监督机制。一是强化人大的问责监督主体作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会根据宪法规定拥有至高无上的监督权、质询权和罢免权，是我国最主要的问责主体。应完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制，健全监督程序，增强人大监督的问责手段和问责力度。同时进一步规范人大监督的相关法律法规，使人大的监督工作更深入更有效。二是加强民主党派和其他国家机关的监督。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，各民主党派通过参政议政、民主协商，影响执政党的决策，同时协助和配合执政党的监督机关，实现民主监督职能。其它国家机关的监督主要是指司法机关的监督，具体指检察机关、审判机关的监督。司法监督行政权是一种重要的行政监督手段，但当前我国司法机关在监督行政权的实践中缺乏应有的独立性，监督范围过于狭窄，要想发挥好司法监督在问责复出机制中的效力，就必须重视其监督作用的发挥。司法、检察机关工作人员应以法律为准绳，以事实为依据，依法追究复出官员过失行为和不作为行为的法律责任。三是充分发挥广大民众的监督作用。公民参与是衡量现代社会政府治理民主化程度的重要指标，然而，受传统文化的影响，我国公民的法制观念和参政监督意识淡薄。比如，伤亡家属得到金钱补偿以后，便不再追究官员责任，使很多问题官员逃过了应负的责任。因此，要实现复出机制监督主体多元化，首先要使公民意识到自己是政治和公共生活的主人，树立权利意识和监督意识。同时，要推动公民社会的发展，扩大民间组织，提高其监督的有效性。四是确保新闻媒体报道的独立性与规范性。由于媒体能够报道政府官员以及公务员的活动，对政府的规划及实施进行调查，因此通过新闻媒介可以对问题官员造成巨大舆论压力。但是，目前媒体报道中存在着诸如采访权受限、采访渠道不畅、有偿新闻等方面的问题，需要加快新闻报道的相关立法，增强新闻媒体报道的独立性与真实性。总之，只有做到问责官员复出制度化、程序化、法制化、透明化，才能使官员真正明白“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违权受制裁”的道理。
参考文献
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