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摘要：移民安置条例对规范征地补偿和移民安置工作、促进水利水电工程建设发挥了积极作用，有利于库区和安置区经济社会发展和社会稳定。移民安置目标是移民安置条例的核心和关键。文章阐述了移民安置目标修订、完善的思路及原则；通过方案比选推荐“采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活水平不降低、长远生计有保障，并能与安置区居民持续协调发展”的目标完善方案策略，并分析完善后的移民安置目标对社会产生的影响。
关键词：安置条例；安置目标；完善方案策略
1问题的提出
1.1现行移民安置目标简介
1991年2月，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（第74号令），第一章第三条规定：“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”。第四条第（二）点提出移民安置目标：“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有水平”。
1.2问题提出的背景
随着我国土地管理制度改革，尤其是《土地管理法》修订和《农民集体所有土地征收补偿安置条例》制订工作的不断深入，移民安置条例的修订工作也将开展。移民安置目标是移民安置条例的核心和关键，指配置给水库移民全部资源在数量和质量上应该达到的程度或水平，或指水库移民的生产、生活水平应该达到的程度，对指导我国大中型水利水电工程移民安置工作发挥了重大作用。
2充实和完善移民安置目标的必要性
（1）切实维护移民利益和合法权益的需要。移民安置目标是水利水电工程移民安置工作应实现和达到的最终成果，具有一定的价值导向功能，移民安置相关政策和措施都应围绕目标来制订和实施，移民安置目标的制定应以科学发展观为指导，应维护移民合法权益，目标设置过高或过低都会产生不利影响。
（2）推动移民安置工作和水利水电工程顺利实施的需要。我国将继续加大对水利水电资源的开发力度，移民搬迁安置工作任务仍然十分繁重。移民安置工作是水利水电工程顺利开展的关键，为适应新的形势和新的条件适时充实和完善移民安置目标，对推动移民搬迁安置和水利水电工程建设顺利进行具有重要意义。
（3）坚持移民共享改革发展成果的需要。移民合法权益得到了保护，为使移民共享改革发展成果，并实现工程建设、移民安置和生态保护的共赢，充实和完善移民安置目标很有必要。
（4）适应新的法律法规和相关政策修订的需要。随着我国一些新的法律法规的出台及政策修订，移民安置条例的法律基础也发生了相应变化。近年来，我国出台的《物权法》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等政策法规进一步保障公民的合法权益。水库移民作为水利水电工程建设重要的相关者，应获得及时合理的补偿并分享工程效益，移民安置目标不能仅仅停留在“达到或者超过原有水平”上，而应随着社会经济快速发展不断提高。
（5）现阶段大中型水利水电工程移民实践的迫切要求。目前大中型水利水电工程征地拆迁补偿标准存在不统一的问题，尤其是实行“征地统一年产值标准和区片综合地价”后，部分水电站土地补偿倍数已经超过了16倍标准。在水利水电工程移民实践发生变化的情况下，若不进一步充实和完善移民安置目标，将会因补偿标准不统一导致移民安置难度增大，引起移民群众攀比，造成库区不稳定。
3移民安置目标修订完善思路和原则
3.1思路
移民安置目标应基于“总体保持稳定、与时俱进、拓展内涵、不断完善”的思路进一步充实和完善。“总体保持稳定”指要坚持“使移民生活水平不降低”的目标；“与时俱进”指移民安置目标要体现新形势和新要求；“拓展内涵”指在科学发展观统领下，移民搬迁安
置以人为本、实现全面、协调、可持续发展，实现移民安稳致富、库区社会经济发展、生态环境保护及水利水电工程建设的共赢；“不断完善”指要针对新问题和新情况进行修改，具备可操作性，能够量化、考核和评估，体现移民阶段性特点，同时要用发展的眼光，提高移民长远生计能力。
3.2原则
移民安置目标充实和完善的原则应体现在以下几方面：①要有利于水利水电工程建设，与现阶段经济发展水平相适应，同时尽量满足移民的期待和利益诉求。②要以人为本，民生优先。把满足移民生存与发展作为征地补偿和移民安置的首要原则。③要合法合规，依法修订和完善。随着相关法律法规出台和政策修订，移民安置目标也应发生相应调整，如移民补偿标准必须纳入到《土地管理法》、《物权法》等基本法律调整范围内。④要突出重点，分阶段逐步实现。目标修订在兼顾生态效益、经济效益的同时，重点突出社会效益，同时应与移民搬迁、安置等过程相一致，分为近期、中长期和远期目标，体现阶段性特点。⑤要具有可操作性和可达到性。目标修改应结合库区实际，建立合理的补偿补助体系，创新移民安置方式，实现库区的可持续发展。⑥要具备可量测性和可评估性。目标实施效果应能够量化和评估，通过建立移民安置目标考核评价体系，对移民搬迁过程、安置效果、后期发展等实施情况进行考核评价，并对近期目标、中长远目标实现程度进行检验。
4移民安置目标充实和完善的建议
根据“总体保持稳定、与时俱进、拓展内涵、不断完善”的修订思路及相关原则，充分考虑目前被普遍接受的3种不同类型移民安置目标，提出大中型水利水电移民安置目标充实和完善的建议，对优缺点进行探讨。
（1）搬得出、稳得住、逐步能致富。国务院令第299号《长江三峡工程建设移民条例（2001）》中提出“搬得出、稳得住、逐步能致富”是衡量移民安置实施效果的重要标志。“搬得出”指严格执行移民政策和规划，使移民得到合理及时的补偿补助，顺利实现搬迁安置；“稳得住”指移民安置后开始正常的生产生活，不出现返迁和大规模群体性上访事件，库区社会和谐稳定；“逐步能致富”指移民就业稳定、收入逐步增加。该目标既体现了移民搬迁安置的阶段性特点，又具有较丰富的内涵；但与原有大中型水库移民安置目标相比存在一定差异，侧重对库区移民搬迁安置工作的总体评价，实施效果检验标准单一、目标难以量化等不足之处。
（2）生活水平不降低、长远生计有保障。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于完善征地补偿办法针对被征地农民提出来的“生活水平不降低”指在开发性移民方针指导下，通过前期补偿补助及时保障移民合理利益，通过直接补助和项目扶持等后期扶持措施，尽快恢复其生产生活，使移民搬迁后达到搬迁前没有工程影响下的增长水平。“长远生计有保障”指采取综合配套措施，如实行多种安置方式，建立健全长效补偿机制，加强职业教育和技能培训，提升就业技能，增强人力资本，使移民长远生计有保障。该目标既体现了移民安置近期与远期、静态与动态目标，在不降低生活水平的基础上，突出了移民的长远生计。不足之处体现在目标不够明确、难以进行量化控制和考核。
（3）基本生活有保障、劳动就业有着落、脱贫致富有盼头、同心同德建设和谐稳定的新库区。2007年，胡锦涛总书记在全国两会参加重庆代表团审议时提出了“三有一新”目标，内容包括了基本生活、劳动就业、脱贫致富和和谐稳定等方面。“基本生活有保障”反映移民安置的基本目标，即通过搬迁补偿补助等措施，保障移民基本生活。“劳动就业有着落”反映了移民安置构建发展平台的目标，促进库区经济发展，扩大库区就业容量，提高移民就业能力。“脱贫致富有盼头”反映了移民安置的发展目标，通过综合措施实现移民和全国其它区域同步实现小康目标。“同心同德建设和谐稳定的新库区”反映了移民安置的终极目标，体现了在开发水电资源的同时，要促进库区社会经济发展，建设和谐稳定的库区。该目标体现了以人为本的科学发展观和移民安置的阶段性特征，突出保障民生和协调发展，涵盖内容较为全面；不足之处在于目标针对性和可操作性不强，与原有安置目标衔接性较差。
5可能产生的影响
移民安置目标完善后，将对移民本身、安置区原居民和国家其他工程移民3类群体造成影响。
（1）对移民本身的影响。①完善后的移民安置目标比以前的目标有所提高，可能会引起老水库移民攀比，这个问题可通过后期扶持方式解决；②会对正在建的水库移民产生直接影响，大中型水库周期长，移民安置补偿标准应保持政策的一致性，在后期扶持、参与监督权等方面给予保障；③将对拟建水库的移民产生重大影响，移民补偿标准提高、移民权益得到更大程度保护、更注重对长远生计的保障，使移民享受到库区发展带来的综合效益，实现移民安稳致富。
（2）对安置区原居民的影响。在提高移民生产生活水平的基础上，完善后的移民安置目标更加着重库区社会经济可持续发展，使库区移民和安置区居民共同受益，并带动库区经济发展，为库区居民提供了更多就业机会和发展机遇。
（3）对国家其他工程移民的影响。完善后的移民安置目标注重提高移民长远生计，加大对移民群体利益的保护，在补偿安置方面可能让移民分享工程效益，在促进库区经济发展的同时也更加重视社会稳定，体现了可持续发展理念，对国家其他工程移民安置目标具有一定指导意义。
6结束语
根据“总体保持稳定、与时俱进、拓展内涵、不断完善”的思路，进一步充实和完善移民安置目标应遵循“有利于水利水电工程建设，与现阶段经济发展水平相适应；以人为本，民生优先；合法合规、依法修改；突出重点、分阶段逐步实现；具有可操作性和可达性；具备可量测性和可评估性”等原则。通过对“搬得出、稳得住、逐步能致富”、“生活水平不降低、长远生计有保障”、“基本生活有保障、劳动就业有着落、脱贫致富有盼头、同心同德建设和谐稳定的新库区”3种移民安置目标的内容进行探讨，提出了“采取前期补偿、补助与后期扶持相结合，使移民生活水平不降低、长远生计有保障、并能与安置区居民持续协调发展”的优选方案。
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