熊飞
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摘要：规划区从法律上来说属于法律特别授权区，对于其进行合理的规划是对其实行科学管理的基础和前提，但就我国当前规划区的发展情况看来，无论是规划区的范围确定、空间规划还是内容管理等方面都存在一定的缺陷。本文首先对规划区的内涵、目的和意义进行了简要分析，其次详细论述了规划区当前发展中存在的一系列问题，最后提出了有助于规划区健康发展的措施和建议，以期能够提供参考。
关键词：城市规划区；规划控制问题
1、前言
随着《城乡规划法》的出台，城乡统筹兼顾正式成为了城市发展规划体系中的重要原则，这是中国对于城乡规划的理论和实践两方面共同的跨越式发展，但是如何将城乡规划做到统筹协调仍然是一个亟需解决的问题。将规划区的划定和建设作为总体规划中的一项强制性内容，使规划区对于城乡统筹发展的必要性和重要性得到了强调。规划区是城乡规划、管理、分工、建设的重要依据之一，其从本质上来说是一个法律特别授权区。
2、概述
基于我国当下的行政管理体制，城市规划区是立法机关授予市政府的事权范围，与农村地区相区分。规划区也是市政府实施城市规划管理工作、进行城市建设的范围。以此为依据，其他相关产业也纷纷将城市规划区的建设视为一项重要的职责。对规划区进行合理规划是实行依法管理的前提，而就当前来说，规划区的规划无论从范围划定还是编制管理方法等方面都存在着不容忽视的问题：继续沿用传统的总体规划编制意识，以城市为中心，城市规划与农业区划相割裂，对于规划区的规划往往很少提及与农业发展规划相关的内容，使得农业产业用地的使用因城镇建设而趋向于零散和分离，对农业产业链的形成构成了一定的冲击。规划也将更多的注意力放在对城市建设用地范围的规划之上，大多仅为了迎合《城乡规划法》中的强行性规划规定。许多城市的总体规划图纸上，除了已经建成的区域或预期规划建成区之外是一片空白，但实际上这些空白地区的村镇居民点大多数也早已融入了城市的建成区。这种忽视村镇、以城市为中心规划方式，不仅反映了城乡统筹的理念尚未深入，也反映了现行的城乡管理体制上存在城乡分离的弊病。这些都导致了城乡结合部在管理上的混乱不清[1]。
3、规划区的内涵、目的和意义
《城乡规划法》的实行给规划区带来了许多方面的转变：一是规划区控制目标的改变。由传统的只关注城市发展需求到统筹协调城乡共同发展；二是划定规划区范围的依据发生了改变：根据城乡社会经济水平和城乡统筹发展的要求来进行范围划定，由主观转向客观，提出了更加严谨的划定规划区范围的依据。三是规划区的建设由行政单位转向了空间实体，规划管理的对象也由一个转为多个，允许多个规划区共同重叠存在。规划区意义包含以下三各方面：一是能够对城市建设用地的外围发展空间进行更好的把控，从而保护和推动中心城市的进一步发展；二是规划区能够对城市发展的基础设施和生态资源带来重要的控制作用和影响；三是规划区能够使中心城区与下辖行政区各自发展要求之间的冲突和矛盾得到一定的协调和缓解。
4、规划区规划的现存问题
4.1空间规划体系和控制内容比较混乱不清
我国现行的空间规划体系尚未对规划区的规划编制和具体控制内容做出详细的说明和要求。《城市规划编制办法》第二十条将城市总体规划划分为对市域城镇体系的规划和对中心城区的规划这两个不同的空间层次。然而，由于不同城市对于规划区范围的划定存在大小不一的情况，因此规划区、中心城区、市域之间存在以下几种可能的关系(如表1所示)[2]：
4.2规划区重叠使得管理主体模糊
法律规定城乡规划体系应遵循“一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不能违反上位规划”的原则，为使不同层级的政府行政体制相结合，设立了四个不同层级的规划区，由于各层级的政府之间存在一定的隶属关系，且从法律上来说允许规划区重叠的现象发生。而在此情况下，规划区往往就会处于一种比较尴尬的位置：一是同个规划片区内存在不止一个管理主体，各个管理主体之间会发生利益互相争夺、责任互相推诿的情况；二是问题协调的周期过长，解决问题的效率很低。如果规划区的建设出现了问题，需要从小规划区层面层层向上反馈到大规划区层面，因此在问题处理上会存在一定的延后性。旧的问题可能刚刚被上一层次规划区获知，新的问题就已经产生了，两个层次之间无法进行及时的沟通，旧问题也无法得到及时的解决，可能还会衍生出更多的问题，这就使得管制规划陷入了一种死循环，如图1所示[3]。
5、总结及建议
5.1规划区范围划定遵循“不越位”的原则
《城市规划编制办法》对规划区的划定原则作出了新的指示和要求，提出城市规划区的范围应当包含在城市的行政管理范围之内。由于城市规划区从本质上说属于一种法律特别授权区，因此城市规划区的范围划定应当与城市行政规划建制相统一，避免由于行政管辖权属不明而形成纠纷。法律建议规划区的范围划定应当遵循“不越位”的原则：即上级规划区的范围不能覆盖下级规划区；城市规划区范围之内的镇、乡、村庄等不将其单独划定成为规划区范围，而由其所隶属的城市进行统一的规划和管理；城市规划区的可划定范围为整个城市的区域，但如果规划区的范围比市域范围小时，应尽可能地保证行政边界的完整，不要打破乡镇街道的行政边界。
5.2规划空间全覆盖、细化规划层级
在规划区内实现城乡规划空间的全覆盖，一来有利于使城乡在空间利用和资源利用等方面的矛盾和冲突得到缓和并逐步化解，二来也更加符合城乡经济的发展需要以及环境保护的要求。实现城乡规划空间全覆盖后，再将土地用途进行细分，实现各个层次的规划内容逐渐向下层延伸。与土地利用规划相衔接，统筹兼顾城乡的协调发展，建议将规划区划分为八个主要类型的控制单元，其下再对诸管制要素进行细分，各城市可依据自身实际情况来细化其标准[4]。
5、结束语
规划区从本质上说是《城乡规划法》所特别授权的区域范围，因此合理地规划和管理规划区的发展能够对城乡共同健康发展起到非常关键的影响作用。本文对规划区现存的一系列问题进行了简要的分析，并依此提出了相对应的解决措施。希望能够帮助读者对规划区的内涵、目的等概念形成更加细致的理解，也能够为规划区规划工作者的深入研究提供合理化建议。
参考文献：
[1]邓春凤,冀晶娟,田银生.城市规划区规划控制问题研究[J].城市发展研究,2015,22(4):34-38.
[2]岳娟.城市规划区规划控制问题研究[J].工业c.
[3]于洪蕾.基于城市规划边界的城市界面控制研究——以青岛胶州东岸女姑山片区及其周边地区为例[D].青岛理工大学,2017.
[4]广州城市边缘区规划管理研究[D].华中科技大学,2016.