岳池县住房和城乡规划建设局
摘要：作为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的民心工程,在工作实践中存在着诸多问题，文中以岳池县棚户区改造为例，深入分析岳池县棚户区改造的现状及其存在的问题，并针对问题找出原因，最后提出具体的解决对策。
关键词：棚户区改造；问题；策略
Abstract:OurgovermonentlaunchedtheMoraleprojectaimingtoreformtheoldurbanhousingandimprovethedifficultiesoffamilyhousingconditions.However,therearemanyproblemsinthepracticeofwork.Thispaper,thetransformationofshantytownsinYuechiCountyistakenasanexample,andanalyzingitscurrentsituationandtheexistenceoftheproblem.Atthesametime,findoutwhytheproblemoccurred.Intheend,Puttingforwardthespecificproposals.
Key:Shantytownstransformation,problem,strategy
0.引言
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，它作为城市进程中的典型现象，具有重大和深远意义。棚户区改造有利于消除居住安全隐患,完善城市功能，提升城市品位，优化配置土地资源，增加就业促进结构调整，协调经济社会全面发展，促进社会主义现代化建设，也为更好地规划建设城市和进一步可持续发展城市奠定良好的基础。棚户区改造涉及政府、居民、开发商等多方面的利益，只有协调实现多方面利益的统一，才能使棚户区改造真正变成“民心”工程。
1.岳池县棚户区改造的现状
自2012年启动棚户区改造工程以来，陆续开工项目（或标段）22个，建筑面积共计1088363㎡，住房总套数8548套，项目总投资228358.13万元，建筑工程投资133328.10万元，其中已竣工并交付使用项目两个，建筑面积83777.65㎡、住房798套。
2.岳池县棚户区改造中存在的普遍性问题
2.1拆迁难
拆迁难主要表现在一下几个方面：首先，一些被征地拆迁户利益期望值不断膨胀。尽管政府不断提高补偿标准，但部分拆迁户仍旧向政府提出超乎常规的补偿要求，政府无法也不可能满足其要求。其次，被征地拆迁人思想认识存在偏差。被拆迁人希望通过征地拆迁使原有财产增值，有的甚至搞突击加层、突击装修、突击种植；也有一些被拆迁户存在持久战心理，认为拖到最后实施主体会妥协，补偿金额会上调；还有部分被拆迁人缺乏法律意识，对征地拆迁工作存在偏见，过分强调个人利益，不按法律程序进行维权活动，采取过激行为阻挠政府工作人员依法执行公务。第三，舆论引导失当，放大“强拆”问题的严重性。在征地拆迁工作中一些媒体缺乏对整个事件的客观了解，没有坚持从维护大局和稳定的社会责任出发，一味地迎合大众群体同情弱者的心理，对拆迁户大肆渲染，失去了理性分析和自主判断能力。第四，故居难离的心理也是拆迁难的重要因素。
2.2规划设计缺陷
以成果社区7组信访诉求为例，居民反映社区中心区与路面高差近2米，导致人、车出入不便；地面电梯口设有台阶，进出不方便；门市室内柱截面过大，使用不便且占用使用面积等等。据观察，棚户区工程具有典型的“低端”特征。形设计缺少美感，外墙颜色搭配缺少品味，与周圈商业住宅区形成鲜明的悬差，影响了城市整体容貌。阳台设计仅有栏杆，入户即拆，住户自行改造后的阳台五花八门，与“棚户区改造提高城市品味”的初衷相违背。这些问题在一定程度上加剧了政府与拆迁户的隔阂,给政府工作造成被动。
2.3违法转包或非法挂靠严重
据多年观察了解，岳池建筑市场同全国一样，施工现场管理人员与施工单位投标书中人员配置完全是两套人马，属于典型的非法挂靠或违法转包。实际控制人，大多具有广泛的人脉资源，获得承包权后再以低于中标价20-30%左右的价格转包给“包工头”。
2.4管控难
由于“包工头”的低价承包和施工队伍特别是管理人员能力欠缺、甚至好多人员根本就没有相关从业资格等原因，不仅带来严重质量问题，而且给社会公共安全造成严重威胁，整体质量状况堪忧。于项目被层层转包、施工队伍管理人员能力欠缺，甚至很多施工单位并不具备从业资格等情况屡见不鲜，从而导致了项目施工出现种种问题，比例质量粗劣、工期拖延、现场管理换乱等
2.5管理人员能力欠缺
建设单位、监理单位人员配备参差不齐，多以刚毕业学生为主力，缺少工作经验，持有专业技术资格证书人员严重不足，难以保证规范化开展工作，以及受社会大环境影响，大多数人员随波逐流，不能够严格履行职责,管控水平大打折扣。
2.6造价控制难
招投标环境复杂，清单控制价粗制滥造，普遍存在因为工程量清单漏项少量引起施工方索赔,包括建设单位、监理单位人员在内的相关各方对清单量与价正偏差无人问津，对漏项少量低价付出过多“热情”，导致成本造价管控困难，甚至处于无序状态。笔者曾经对照两个项目的单位工程清单发现，一个单元住宅楼（约2000㎡）清单工程量居然与两个单元（约3500㎡）住宅楼清单工程量大部分相同，竟然有工程量是一个单元的大于两个单元的；一个几十元的出风口竟能做到近500元。拿三年前甚至五年前的发包单价与现在的发包单价相比就会发现，在人、机及大多数材料单价基本平衡、钢材价格大幅下降的情况下，工程发包价竟然大幅提高。
2.7融资难还款压力大
当前，棚户区改造贷款总额需求不断增大，还款压力大，政企难分，难以建立行之有效的投融资管理制度。融资平台依赖于政府注入的土地资源，靠出售土地来偿还贷款本息，地价的涨跌及是否能及时售出，受制于中央政府的宏观调控政策和国内外经济大环境。棚户区集中开工的情形下，政府财政压力明显增大，30%的资本金对于大多并不宽松的政府财政已经是严峻考验，还款来源基本依靠出售土地所得，在国家经济增长持续下行的大背景下，还本付息是摆在政府面前亟待解决的难题。
3.建议应对策略
3.1依法拆迁、让利于民
目前，城乡建设向着“环境美好、功能齐全、居住宽敞、生活舒适”这个方向发展是时代潮流，也是不可逆转的，得到了绝大多数老百姓也是支持和拥护。市场经济形势下的城镇拆迁工作的艰巨性、复杂性和事关社会稳定的危险性，正考验着各级党政领导的政治智慧、执政能力、创新能力和发展意志。对于地方党委政府来说，如果能够做到
灵活运用法律手段、行政手段、舆论宣传手段，切实做到以人为本、依法行政、执法为民，那么和谐拆迁是能够实现的。可以从一下几方面入手：
1）制定科学合理的拆迁实施方案。制定拆迁实施方案必须充分调研，利用逐户走访、集中听证、社居办会议以及信访箱了解群众的需求和疑虑，听取他们的意见和建议，最大限度保证他们的利益，做到不与民争利，把公平公开视为拆迁的工作生命线，坚决惩治项目建设、开发拆迁领域的腐败案件。
2）不与民争利。不与民争利，主要是严格做到还“权”于民，这个“权”就是知情权和参与权，只要把知情权还给群众，让拆迁户参与到拆迁全过程，实现拆迁工作公开透明，才能够保证拆迁工作顺利开展。实行拆迁群众参与小组恳谈讨论会的办法，严格执法守法与灵活运用法律相结合，让群众自主评判拆迁的必要性，充分表达对拆迁的顾虑，积极探讨拆迁补偿的有关办法，拆迁工作组认真接受群众的质询，及时根据群众的意见调整策略。
3）加强舆论引导。实际上，绝大部分居民是拥护棚户区改造的，积极争取市里省里支持，与省市级报纸、政府网站等主要媒体高度配合，争取头版头条宣传，明确舆论导向，营造宣传氛围，引导动员全社会关心、参与、支持拆迁。同时，积极引导少部分有抵触心理的居民正确认识和掌握拆迁安置的有关政策，理性对待拆迁安置中的矛盾和问题，把疏导工作做在前，赢得群众的信任和支持。
3.2科学规划优化设计
规划设计是建设全过程的重要阶段，它不仅影响到建设项目的造价、质量、进度等，还影响到使用运行成本和广大业主的适用方便性，提高规划设计的科学性、适用性、可靠性、安全性、绿色环保节能，是设计阶段面临的主要问题。
1）除了传统的醒目位置张贴公示方案外，还有必要逐户发放设计方案，征求用户意见，要把使用者的需求作为设计阶段的工作方向和目标。果7村信访事项“中心区与道路高差过大”就是没有逐户征求用户意见的结果，大多数村民对公示牌没时间关注，短时间内也不一定看懂公示牌，要是起初施行逐户发放征求意见表并签认，或许信访案件就能避免。
2）方案评审、优化设计、严格图纸会审是提高规划设计水平和质量的重要方法。实际工作中，这些程序尤其欠缺，甚至前面项目存在的问题到了后来项目仍然存在，外观设计影响了城市整体形象，设计与施工脱节，使用者与建造者脱节。比如“低端简陋”的外观设计、阳台设计；比如缺少美感缺少品味的外墙砖颜色选定；还比如110平米的房子在客厅找不到沙发摆放的合适位置等等。资深设计师、建设单位施工单位专业技术人员、现场管理人员以及广大业主的参与会审是解决规划设计缺陷的重要举措。随着施工进展，发现问题及时调整设计是提高规划设计适用性的重要方面。
3）立刻停止具有“低端简陋”标签的棚户区改造设计思维。规划设计首先要符合城市整体面貌，避免“影响市容”败笔的出现，外形设计力求美观，能充分融入片区、城市整体景观；在建项目如能补救，应立即变更设计，及时采取补救措施；立即停止使用目前棚户区改造中使用外墙面砖，通过走访、调研、会商确定外墙面砖的颜色；立即停止不锈钢栏杆式阳台设计，用户要清一色拆改的阳台设计肯定是败笔设计，一切脱离用户需求的设计也肯定是失败的设计。设计所遵循的原则除了安全性，还必须讲求适用性、美观性、前瞻性等等。
4）加强政府主导，全面从严审查图纸。不仅审查图纸设计结构安全性，而且也要审查外形美观性，借鉴其他城市做法，沿街工程及规模以上住宅区设计方案要经过政府组织的相关单位和专家评审。引入社会评价制度，接受群众的评议，及时根据群众的意见调整设计。
3.3严防转包和资质挂靠，提高施工管理水平
根据笔者20多年的建筑从业经验来看，建筑业没有了门槛，什么人都可以做，再高大难的项目都难不倒建筑施工企业，至连“小混混”都能招揽高楼大厦，资质不够可以借，没有资质可以挂，没有人员可以临时雇佣，昨天刚毕业今天干了技术员，一直带领村民开荒种田的，今年进城干了施工员；起初地痞流氓仅涉足土石方、地方材料供应，现在他们已经完全进入施工领域，揽到工程要么提成转包，要么召集建筑市场的“游兵散勇”进行亲自施工，有学历的为无学历的打工，有技术的为无技术的打工……凡此种种，都是建筑领域见怪不怪的新常态，这不能不说是建筑业的一种悲哀。其实，制止挂靠制止转包很容易，网络这么发达，建立社保与“刷脸”、“指纹”等简单的组合系统就轻松解决问题。
3.4从制度入手改变“管控难”
“管控难”是不争的事实，凡是人参与的事项就可能寻私情，社会大环境造就了管控难，只有改变制度才能改变“管控难”
1）解决了资质挂靠，无论管理岗，还是操作岗，都用现代管理工具定岗定人，与社保和户籍联动，从根本上解决当前的管控难。
2）为解决好普遍存在的进度滞后，首先，制定科学合理的工期，已经制定禁止随意更改。其次，应合理划分标段或在招标文件中说明组建项目管理部的个数，一个人的精力有限，一个项目部的精力同样有限。
3）除了制度不能适应建筑业管控的需要以外，缺少了工匠精神、敬业精神、职业操守，也是管控难的重要原因。与社会大环境息息相关，但也不是不可医治的顽疾，学历要求与强化职业技能培训相结合，加强执业道德教育是促进建筑业健康发展的重中之重，提高管理人员准入门槛，提高操作人员素质，重新树立缺失的精神，是促进建筑业良性发展、解决管控难的重要方面。
3.5管理人员严格履行职责
监理人员和建设单位管理人员不能严格履行职责的问题，除了受社会大环境影响外，其实也是一个准入门槛的问题。刚毕业的学生成为监理单位、建设单位的主力军，仍旧是制度的问题。每个岗位都建立自己的电子档案，规定上岗前的必修学时与继续教育学时，考核合格方能上岗或继续从业。用岗位识别系统规避人员挂靠，是提高监理单位、建设单位履职水平的根本方法。
3.6造价控制问题
造价控制难也属于管控难的范畴，之所以把造价控制难单独探讨是由于它的重要性决定的，造价管理、财务管理等经济管理向来是管理研究的最重要方面。
1）经过多年执业资格化管理，国家及各省市培训考试考核了大批造价从业人员，但是仍旧受大环境的影响和制度缺陷影响，造成造价管控难，除了提高准入门槛和建立岗位识别系统以外，对造价、财务等关键岗位的法律约束也是解决造价控制难的重要方面，强化造价从业人员对法律的敬畏，提高造价控制的有效性。
2）为解决掉因清单“漏项少量”引起的索赔，除了加强对清单控制价编制单位、编制人员管理和加强对清单控制价的审核以外，在招标文件中有必要增加条款“自招标文件发售之日起5日内，投标人依据设计图纸及规范标准等对清单工程量进行复核，并向招标人提交书面复核结果，经招标人确认对“漏量”及工程量偏差超过±5%项目据实调整，对偏差未超过±5%项目不予调整。标人在复核期截止后开标前发现的“漏项少量”由投标人综合考虑在已有清单综合单价中，承包人承担施工过程中发现的“漏项少量”的风险，结算时不再调整”
3.7解决融资难还款压力大的几点建议
1）按照《公司法》规定，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学现代企业。
2）国务院总理李克强在1月27日主持召开的国务院常务会议上指出：进一步拓宽融资渠道，创新融资模式，提升融资能力，鼓励扩大股权、债券等直接融资，大力发展应收账款融资。支持运作规范、偿债有保障的企业发行公司信用债调整债务结构。
3）承担对只负担融资不参与项目建设和经营的融资平台，政府应明确还贷主体，落实还贷措施，此类平台公司今后应不再承担融资责任。
4）对承担非益性项目融资、建设、经营任务，且主要依靠自身稳定收入偿还债务的投融资平台，要严格按照《公司法》规定，充实资本金，实行商业化运作，地方政府不再提供任何形式的担保。对已存的信用担保贷款，地方政府应注入新的资源，追加抵、质押物，变信用贷款为抵押物担保贷款或质押贷款，切实控制信用贷款总量在地方财政可承受范围内。
5）对承担公益性项目建设、运营任务、且无固定收入来源的投融资平台公司，应在明确还款来源后剥离融资职能，由地方政府安排财政资金用于项目建设。
4小结
随着我国城市化进程的加快，城市区域不断扩大，为了增强旧城区的发展活力，必须对旧城区内的棚户区进行改造。户区改造又是一项长期的、复杂的系统工程，为更好地搞好棚户区改造，应形成主管部门主导，由专业人员结合所在城市的实际情况，不断探索解决棚户区改造过程中遇到的各种困难和问题。
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作者简介
亓新广，男，41岁，山东省莱芜市人，中共党员，高级工程师、造价工程师、一级建造师、监理工程师、招标师。