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〔摘要〕通过文献研究和专家访谈，文章对建国以来我国群众体育政策进行了反思，指出我国群众体育政策过程中存在着民主性不强、政策执行阻滞、监控和评价力度不够等问题，借鉴国外大众体育政策的发展趋势，提出了从制定过程，执行过程和评估过程三个维度进行群众体育政策优化的构想，旨在为我国群众体育政策的制定和执行提供理论参考。
〔关键词〕群众体育群众体育政策政策过程群众体育政策是执政党或政府为满足人民群众身体锻炼和体育娱乐的需求，实现群众体育的多种目标所做的正式决定或安排。[1]自建国以来，群众体育政策对我国群众体育的发展，对人民体质的增强起到了巨大的促进作用。21世纪是构建和谐社会，促进经济、文化繁荣的关键阶段，也是我国群众体育发展的黄金时期，我国群众体育政策的指导思想越发明确，制定过程逐步民主化、法制化，执行手段更有效，政策本身具有了更浓厚的人文色彩，但依旧存在一些深层次的问题和矛盾，亟需加以解决。按政策学的理解，科学合理的政策过程必然产生科学合理的政策，一个完整的政策过程是制定过程、执行过程和反馈过程的循环[2]。因此，本文试图从政策过程的视角，探讨我国群众体育政策过程的优化策略，为我国群众体育政策的调整和实施提供思路。
1我国群众体育政策的历史回顾与现实不足建国以来，我国群众体育政策从指导思想到制定模式再到执行方式，都出现了比较大的变化。变化的原因是多方面的，既有政策系统外部的压力，也有政策内部的张力。
就政策过程而言，尽管应和着时代的发展和文明的演绎，出现了民主化和法制化趋势，但是仍旧还存在着一些深层次的矛盾，政策过程总体上存在不足。为探讨这些问题，本研究对10名曾经长期从事群众体育政策工作的体育总局群体司和政法司的领导及高校从事政策研究或社会体育研究的专家进行了深度访谈，对我国群众体育政策过程中存在的问题进行了探讨，对共识性的问题进行了总结：1.1群众体育政策制定过程中民主性增强，但参与度远远不够。建国初期，由于体制的原因和单一的社会结构，我国群众体育政策的制定采取一种“自上而下”的精英决策模式。由以毛泽东为核心的领导层通过调查研究和思考将其认定的社会利益输入到体育政策中去。普通民众对政策目的、政策原因和政策手段都是不理解的，只是被动地响应政策，政策参与性低。公众参与主要是对群众体育政策执行的参与，而不是对群众体育政策制定的参与。改革开放以后，由于利益的分化，出现了明显的社会分层，各阶层对体育提出了新的要求，各利益集团不断地发出自己的声音，影响着群众体育政策的制定，民主参与性增强，呈现出一种“上下互动”的制定模式。因而，政策制定中参与程度不高，群众体育政策更多的还是一种政府意志。根据1996年原国家体委组织的第一次《中国群众体育现状调查与研究》结果，直到1996年底，《全民健身计划》在通过广泛的论证和大肆的宣传后，有65.01%的人仍从来没有听说过《全民健身计划》，可见，由于政策制定的单主体性，参与范围有限，民众参与政策的程度仍旧偏低[3]，对群众体育政策的关心度也很低。
1.2政策执行阻滞。“政策执行阻滞是指政策执行过程中的执行活动因某些消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能实现甚至完全落空的一种情形”。[4]在我国群众体育政策的执行过程中，以往基本上是国家权力注入的刚性执行，执行效果较好。但随着体制改革、政府放权，出现了一些新的问题是：①认同障碍。政策执行者认为群众体育政策的执行好坏很难量化，效果难以评价，失去了执行动力；再则是群众体育政策客体（人民群众）对所推行的群众体育政策不关心，毫不在意，采取漠然的态度。②制度因素。由于群众体育政策颁布实施，往往缺乏配套的政策执行手段，因而与其他政策相比，政策效力不够，显得“软”和“空”。同时由于纵向的政府间权力划分缺乏规范，横向的机构间职能交叉、重叠，在群众体育政策执行时往往出现推诿现象。③执行者因素。基层政策执行人员在群众体育政策执行过程中，执行能力欠缺，缺乏创新，使群众体育政策执行困难。
1.3群众体育政策的监控和评价力度不够。政策评估作为一种对政策效益、效率、效果及价值进行评判的一种政治行为，是政策运行过程的重要一环，是政策完善和政策科学化的基础。回顾我国群众体育政策的发展历程，群众体育政策评估始终是一个“软肋”。访谈专家一致认为，目前就群众体育政策而言，从中央到地方，都制定了一系列的政策措施，但是在政策制定后，执行得如何，政策效果究竟怎样？往往就不得而知了。政策过程是“重制定，轻评估”。至今为止，我国一些重要的群众体育政策，如《劳卫制》、《全民健身计划纲要》等等，都缺乏阶段性及权威性的评估报告。其原因是多方面的，其一，政策评估本身的困难。其二，评估主体的问题。而我国群众体育政策的制定者，也是群众体育政策评估的组织者和实施者，当然不希望自己的产品“被指指点点”，不希望自己的政绩被否定，因此，对政策评估并不热心。
2国外大众体育政策模式的启示2.1民主参与性强，政策内容具有群体针对性。国外一些发达国家在制定大众体育政策时，特别重视参与的广泛性。以美国《健康公民2010年》为例，该战略计划在美国卫生与人类服务部的组织下，由疾病预防和健康促进办公室具体协调制定，经历了历时5年的全国性大讨论。期间，许多组织和个人还提供了《健康公民2000》实施以来的大量关于公民健康状况与影响因素的研究及实证材料。最后制定了《健康公民2010》这一国家健康战略。由于社会大众由各种各样的群体所组成，一般性的计划难以奏效，因此，很多国家的大众体育计划多具有明确的群体针对性。
2.2强调政府权力对大众体育的干预。目前，不管是发达国家还是发展中国家，政府纷纷成立专门的大众体育组织机构，对大众体育实行严密的监控和管理，为开展大众体育服务。日本1995年5月制定了《地方分权推进法》将政府对大众体育的行政管理从严格的上下级的行政隶属关系向基层社区自主管理转化。可以说，没有政府权力持续地、强劲地推动和注入，群众体育的发展必然时冷时热，政策目标不可能实现。
2.3重视政策的配套和评价。为了更好地实现大众体育政策目的，西方的一些发达国家非常重视大众体育政策的配套手段。一是在大众体育立法条款中，增加并明确对经费的来源和专项拨款的规定，并且常采取鼓励性政策，吸引社会资金投入大众体育。如西班牙1980年颁布《西班牙体育法》明确规定体育博彩是西班牙体育经费的重要来源；二是大力推进体育社团的建设，制定体育社团发展规划，促进大众体育政策的落实。另外，像美国、新加坡等国家非常重视大众体育政策的过程评价，在政策执行过程中，能够深入调查，进行评估，并形成评估报告。
3我国群众体育政策过程的优化构想根据目前我国群众体育政策过程中存在的问题，结合国外发达国家大众体育政策发展的启示，本文从政策过程角度提出我国群众体育政策优化的构想。
3.1群众体育政策制定过程的优化。政策制定是政策过程的起始阶段，是政策科学的核心主题。在反思我国群众体育政策制定模式的基础上，本文尝试采取一种“圆环模式”来优化群众体育政策的制定过程。（如下图所示）
群众体育政策制定过程的野圆环冶模式该模式的特点是：第一，它保持着政府权力控制，突出了政策的权威性。“圆环模式”的核心是决策系统，突出决策过程的强制职能及其合法性。这是由我国的体制特点和群众体育发展的实际情况决定的。我国城乡的“二元结构”，东西部的“地域差异”，要对各种利益进行协调和平衡，这就需要一个权威性的，强制性的利益整合机构，需要国家行使对决策最后的或终极的权力。大凡新兴民族国家或发展中国家，经济和文化发展落后，各种体育资源短缺，决定了其不能采取放任主义政策，必须国家的权力介入，才能引起全民族对群众体育的重视，也才能将有限的资源有效合理地组织起来发挥最大的作用。这种政府权力控制，实际上是人们对公共权力的一种心理认同，对政策合法性、权威性的同意。第二，保证了参与主体利益表达的多渠道性和民主性。“圆环模式”与市场经济体制、地方分权制和民主主义思想是一脉相承的。我国群众体育政策制定的“圆环模式”，就是让国家利益、社会利益和个体利益在一个平面上对话，各利益主体可以在圆环的各个点进行沟通和争论，通过智囊系统进行整合和协调，达成一致，使群众体育政策在没有出台前就产生了巨大的影响，无形中为政策执行奠定了舆论基础和心理准备。具体策略包括：①确定合理的群众体育政策价值取向；②建立体育政策咨询机构；③革新当前我国群众体育政策的输入机制。
3.2群众体育政策执行过程的优化。
3.2.1优化执行主体、加强执行监督。就执行主体而言，目前我国群众体育政策执行不力，一是动力不足。二是能力不够。由于群众体育政策不象有些有关国计民生的政策，紧迫性不强，加之在执行过程缺乏监督，因此在执行过程中容易导致“执行惰性”。为此，有必要建立专门的监督机构和奖惩制度，加强对群众体育政策执行主体动机激励，把政策执行效果和工作业绩挂钩，使群众体育政策执行落到实处。其次，加强对政策执行主体的执行能力培养。
3.2.2加强群众体育政策的配套措施建设。“小国家，大社会”是未来社会发展的趋势，尤其是在公共体育服务方面，中央和地方在事权、财权和决策权方面应有明确的划分，给地方体育管理部门相应的创造空间，群众体育的管理重心适当下移。同时，应在政府持续增大投入的同时，扩大民间融资渠道，鼓励社会资本对群众体育的推动，使群众体育政策的执行得到有效的资金保障。同时注意促进体育社团的发展，这是群众体育政策执行的有力“触角”。
3.3群众体育政策评估过程的优化。
3.3.1群众体育政策评估的制度化，客观化。将群众体育政策评估作为一项制度列入体育总局的实际工作，使之不仅成为一项经常性的活动，而且成为一项制度化的活动。
如何实现群众体育政策评估的制度化？本研究认为：一要树立评估意识，评估不是揭丑，而是为了使群众体育政策更为科学，合理，使政策不断适应变化的形势，使政策真正符合民意，使政策真正落到实处。二是建立评估制度。规定每项群众体育政策在实施过程中都要进行程度不一的评估，并且每隔固定时间要进行一次评估，使评估工作正常化，制度化。三是建立专门的政策评估基金。四要坚持内部评估和外部评估的结合。只有通过群众体育政策评估，把每一项后续政策建立在原有政策效果的反馈基础之上，才能真正实现群众体育的发展。
3.3.2建立群众体育政策的评估指标体系，采用利益相关者评估模式。群众体育政策评估指标体系的建立，是进行群众体育政策评估的重要依据，是评估科学化，客观化的基本条件。但因为我国群众体育发展的不平衡性、政策结果的不确定性、政策边界的模糊性，要科学系统地建立群众体育政策评估指标体系比较困难。因此，必须对其进行细致的区分和技术的处理，借鉴其他国家的政策评估指标体系，或其他领域的指标设计方法，从经济、社会和伦理三个维度结合我国的实际情况，创造性地进行指标设计，注意定性和定量相结合，合理确定各指标的层次和权重，使群众体育政策评估有据可依，有理可寻。同时指标体系的建立应遵循公平、公正，效益性和可执行性原则。
利益相关者模式是一种基于需求的评估，它从政策相关利益人的关注点和需求点出发评价政策的有效性，是一种能充分表达各方意见，权衡各方利益的评估模式。我国在全面建设小康社会，建设服务型政府的今天，政府对群众体育的管理要更加突出“以人为本”，最大程度的满足公民的诉求是衡量政府管理能力的重要方面，要作到这一点，对广大公民的满意度的重视是非常重要的。
参考文献1肖谋文.我国群众体育政策的历史演进及过程优化.博士论文，2007：142陈振明.政策科学.北京：中国人民大学出版社，2005：2093李益群等.政府与体育的公共政策研究.北京体育大学学报，2003（2）：132~1354代涛.美国健康战略及启示.医学与哲学，2008（11）：6作者单位1：邵阳职业技术学院作者单位2：邵阳学院