关键词:“水十条”；水资源管理；环境管理；措施
一、“水十条”实施后水环境管理需解决的问题分析
（一）水资源管理优化与水生态安全保障
水资源管理优化关键在于水资源保护与合理分配、取用水有效控制、用水效率提高等。一是科学保护与配置水资源，包括水资源保护考核评价、水功能区监督管理、水域纳污能力核定、江河湖库水量调度管理（以闸坝联合调度、生态补水等为具体措施、生态用水需求保障为目标）、基于生态流量的流域水量调度试点、水环境保护（跨部门、区域、流域、海域）议事协调机制。二是以经水资源论证的规划和项目建设布局、取水许可与总量控制、节水设施“三同时”、重点监控用水单位名录管理、经地质灾害危险性评估与方案编制的地下水开发、超采区综合治理为主要内容的严格取用水管理。三是用水效率提高重点做好七方面工作：优化用水效率评估体系、考核节水任务、拓展非常规水源、先进定额管理行业用水、普及公共设施与居民家庭节水设施与改造更新老旧供水管网、低影响的城镇开发建设模式、推广重点区域高效节水灌溉工程与节水抗旱农作物。
同时，应着重解决各类水体生态安全保障难题，涉及饮用水、地下水、河库湖泊、城市农村水体、海洋等。饮用水全过程安全监管与规范化建设，饮水安全状况社会公开，饮用水水源补给区环境状况评估。流域水生态环境功能分区管理体系基于环境容量、生态环境状况、富营养化程度构建，实行特别排放限值、总量控制与项目准入、精确的排污许可管理与管理信息平台。基于水质保护目标的河库湖泊水生态环境安全评估与生态环境保护方案实施，重点流域区域水环境和健康风险评估、预警，控制养殖量与污水产生的生态健康养殖。城市水体治理以控源截污、清淤疏浚、生态修复等多措并举，划定生态保护红线与制定就地和迁地保护等形式的水生生物多样性保护方案。海洋水生态安全主要内容包括以海洋生态修复为目标的海洋生态补偿及赔偿机制、针对生态脆弱敏感区或自净能力差海域的围填海管制计划、沿海自然海岸线保护考核机制、陆海统筹的生态系统保护修复机制探索。
（二）法律法规完善与执法监管体系保障
完整的水环境保护法律体系由法律法规体系、标准体系、执法与监管体系组成。一是从国家层面与地方层面着手健全法律法规、标准，包含对已有法律法规的修订（海洋环境保护、水污染防治、排污许可等）与空白领域法律法规的制定（环境保护税、环境质量目标管理、环境功能区划、节水及循环利用、饮用水水源保护、生态流量保障、水功能区监督管理、环境监测、地下水管理、环保市场准入等）；标准体系包括地表水、地下水和海洋等环境质量标准与行业污染物排放标准的制定与修订、循环经济、清洁生产等评价指标体系。二是有效执法与监管。主要内容包含分层次的环境监督执法机制（国家督查、省级巡查、地市检查）、国家环境监察专员制度、污染水环境、破坏水生态的公安、环保等多部门执法协作机制、生态损害责任赔偿制度、严管污染物排放的水环境保护监管制度（联动协作机制、重点督查、联合监测、联合执法、应急联动、信息共享）、统一规划与全面的水环境监测网络（地下水环境监测、饮用水水源水质全指标监测、水生生物监测能力提升、重点区域与海域统一监测）、以基层环保站所配备、人员资格与专业培训到位为基础的环境监管网格化管理。
（三）资金投入多元化与奖惩机制
资金投入多元化包含政府资金重点支持与多元融资机制。一是分级政府资金投入。以中央事权的水环境保护项目为主的倾向于重点地区的中央财政投入，以水资源保障、水生态修复等具体项目为重点的地方政府投入，分级保障环境监管能力建设及运行费用。二是融资方式多元化。以引导社会资本投入为目标的融资担保基金，环保设备融资租赁及质押融资担保业务开展，以环境绩效合同服务、授予开发经营权益等创新方式的社会资本投入，节水、治水设施的总承包模式及政府和社会资本合作模式。
奖惩机制由税费制度、激励制度、补偿制度组成：一是促进水资源有效利用的税费制度，包括城市拓展至城镇居民的阶梯水价制度、超额用水加价制度、农业农村水价改革，污水处理费、排污费、水资源费征收的全覆盖，基于成本核算的污水处理收费，分区域的地下水水资源费征收制度；节水、水利用效率高的设备、材料的税收优惠政策，高耗水产品的消费税征收。二是多方联动的激励补偿机制。清洁生产、节水示范推广，绿色信贷与水金融发展，环保、银行、证券、保险等联动的企业环境信用评价体系，环境违法企业贷款限制，高环境风险行业强制环境污染责任保险，跨界水环境补偿机制、排污权有偿使用与交易试点。
（四）责任机制完善与公众参与作用
完善水环境管理责任机制是水环境管理绩效提高的关键。一是建立绩效评估体系与责任追究措施配套的政府水环境管理问责机制。具体包括完整水环境管理绩效评估指标体系（评估主体、客体、目标、指标、模式、标准、方法）、科学规范的绩效评估程序（前期准备、考核与结果运用）。责任追究范围包括目标责任书、年度目标工作方案的制定与执行情况等，追究形式有政府负责人约谈、建设项目环评限批、终身追究责任等。二是明晰管理机构、被监管单位主体责任机制与职责。涉水环境管理机构地位法定、职责明晰、协调联动的水环境管理机构主体责任机制；被监管单位主体责任包括企业环保自律机制与企业社会责任报告制度，报告内容涉及清洁生产、节水减排、环境风险防范等方面。
通过有效的环境信息公开、社会民众监督构建水环境保护与有效管理的全民参与局面。一是涉水环境信息公开的内容、形式与联动措施拓展。在政府定期公布各地区水环境状况且状况好坏与各类荣誉称号联动；企业等排污单位污染物标排放及设施情况的已有公开内容的基础上，增加城市环境友好指数、生态工业发展指数、绿色农业发展指数等信息公布。二是鼓励社会监督与促进全民行动。公众、社会法规培训与咨询、鼓励公众参与环境管理流程（重大决策和建设项目意见征求、法律法规制修订意见征求）、举报平台建设与奖励、环境公益诉讼。以实践教育、课堂教育为手段的水环境保护国民宣传教育，以创建活动为平台，推动节水理念向行为转变，如转向购买节水产品与利用再生水。
（五）技术发展与配套机制
技术发展与配套机制主要包含高效水利用技术的研发与应用、市场推广及产业发展、促进相关技术发展与推广的机制建立。一是发展与研发适用技术。因地制宜选择与推广城市低影响开发技术（海绵城市试点与推广、城市雨水收集利用、再生水安全回用、饮用水净化、节水、水生态修复），同时发展工业与农业领域高效用水技术（清洁生产、生态工业、废水治理及循环利用、绿色农业）、水环境基准与风险评估方法、饮用水水源补充及生活污水深度清洁化处理技术。二是建设技术评价、推广、产业发展等配套机制与平台。涵盖涉水环保技术评价体系、技术标准与指标设定、基于成果共享的技术推广与转化平台、产业化发展（重点是节水、水环境预警、水生态保护与修复技术）与国际交流合作平台，同时建立3方面机制：①鼓励企业、研究单位等多方参与的技术研发机制；②企业开展清洁生产与提高用水效率创新措施的激励机制；③各方责任明确的环保服务业与分担保障机制。
二、水环境管理优化的具体措施
（一）优化区域流域水环境管理，实行因地制宜的协作机制
流域水环境管理协作机制应重点做好三方面工作：①在科学分析与预测基础上细化流域划分；②建立跨区域多方协作机制；③建立与流域水环境质量目标相衔接的环境管理政策制度。在国家层面上健全水功能区管理考核体系与建立统一的跨行业水资源管理规范和标准体系；在流域层面推动流域内各地人民政府或涉水行政管理主体搭建多边协调和民主决策平台；在地方层面建立统一的水体监测体系联合执法体系、地表水资源保护管理体系。在探索符合各地实际的区域水环境管理的多方协作机制方面已有较好的实践。以浙江省“五水共治”为例，将治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水五方面工作一起抓，设立省、市、区三级统一管理机构平台——治水办，环保、林水、农业、城管等多个部门协作形成合力，实现水环境保护的无缝对接。下一步应在已有经验的基础上将这些试点性质机制与临时性机构平台优化，逐步建设成为长期性协作机制与常规性机构平台，实现水环境管理的有效协作与持续推进。
（二）完善水环境管理法规与执法支撑体系，融入分区、分级、共治思路
对流域管理法律政策支撑体系完善，在修改完善与细化已有法律法规的基础上，新制定重点流域的流域管理专门法律法规；制定基于流域共治思路的流域管理条例与实施细则；在现有水量调度相关法规中明确生态调度等要求。建议出台农业用水相关法规，将农业用水等方面相关规定上升至法律高度，同时征收农业环境税，对农业用水按用水量征税或收费。涉水环境标准体系优化则应在研究各区域环境现状并分析未来发展趋势的基础上，体现出共同但有区别的环境目标。在水环境保护监管与执法方面，进一步加强环保公安联动的同时，为增强执法能力与效率，可考虑将流域水环境保护执法纳入水警职责范围或是从国家层面逐步设立生态环保警察制度，明确人员管理、职责与权限。
（三）建设规范有效的水环境绿色投融资体系，进一步完善水权交易
2016年中央审议通过《关于构建绿色金融体系的指导意见》。今后建设规范有效的水环境绿色投融资体系需做好以下工作：明确界定政府与市场边界，政府提供制度、交易市场等基础平台，企业、个人做好环保目标落实与产业发展的推进；对水环境保护、水生态安全等相关水环境重点项目实行集成管理，统一规划、实施与监管，提高项目资金使用的有效性；设立水资源水环境保护周转资金并明确申请条件与评估标准等，有效吸引社会资本参与。进一步鼓励水权交易，2016年水利部发布《水权交易管理暂行办法》，国家级水权交易平台成立。在这些已有政策措施基础上，还应完善水权交易的价格机制，明确交易要素如主体、范围、期限等；跨区域交易时核定各省市用水总量控制体系与初始水权；配套取用水计量与监测装置以提升水权交易监管能力。
（四）创新水环境管理公众参与模式，推进水文化建设与意识养成
创新水环境管理公共参与渠道与模式，实现公众、公共机构、企业三方有效参与。例如，对用水重点单位与关键人群进行精准培训，使得培训效果最大化；开展各类高效用水、节水评估与活动，注重培育品牌化的活动。对公众参与各类培训、活动项目实行绩效管理，加强“后活动”阶段管理，使活动的影响效果得到延伸。应着重发展水文化，提升民众对水资源价值的正确认识，建立水文化资源开发机制。水文化建设途径包括：提高水文化规划、设计和建设工作者的思想文化素质；提高水工程的规划、设计和建设的文化品位；继承与发扬我国优秀水文化遗产。此外，还应将水文化融入国民教育与具体水环境保护工程建设中，将现代技术、可持续发展理念等引入水文化的展示、宣传中，划定水文化保护区域并恢复被破坏的城市水系，形成适应人居需求与自然和谐的现代水文化，达成全民共识。
（五）水环境管理信息化、集成化发展，加强重点领域推广与应用
水资源管理信息化、节水等技术集成化发展是水环境管理技术发展的趋势。水资源管理信息化是取水、供水、用水与输送阶段全过程信息化、动态化。比如，通过对城市供水管网漏水控制整体化与动态化管理，实现管网分类管理，达到快速反应与更正的目标，减少水流失。同时应注重节水集成化技术的研发，下一步将绿化节水、工程节水、管理节水、生物技术节水、农业节水等多个领域有机结合起来，深入发掘节水潜力。而海绵城市建设是集成技术应用的重要领域，应重点加快绿色雨水基础设施建设，研发绿色生态排水技术，特别是我国自主产权的低能耗低成本的可产业化的生态排水技术；建立生态排水市场，带动相关环保产业、建筑、园林、材料工业发展；探索生态排水行业技术标准制定，为绿色生态排水产业的规范化发展奠定基础。
参考文献：
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