关键词:政府管理方式公共产品“行政－控制型”管理
一、政府管理方式概述
政府管理方式即政府的治理工具是政府实现其政府职能的手段，通过政府治理工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。政府治理工具虽然相当明确规定每一种公共行动的工具是什么，但是在现实中政府治理工具却相当复杂。每一种特定工具都包含一组不同的构成要素。如E.S.萨瓦斯将每一种公共服务的构成要素分为“公共服务的安排，安排公共服务，生产公共服务，向生产者付费。
政府治理工具包含如下内容：一种类型的物品或服务，例如为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；一种提供物品或服务的工具，例如通过凭单制、税收系统、司法系统；一种提供物品或服务部门，例如政府部门，非政府组织，地方政府，或者赢利部门；一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界加入WTO是推进我国经济市场化发展的历史契机，将为我国各方面的改革开放提供新的动力和主题。“入世”促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段，市场制度的普遍性特征将在很大程度上影响政府的行为模式。这客观上要求转变政府与市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平，以顺应“入世”后的环境置换，发挥政府的积极作用，努力获取“入世”的正效应。
政府管理方式指的是政府怎样进行行政管理，也就是在一定的政治体系中，政府用何种方式输出自己所承担的职能。职能输出方式包括政府经济管理方式和社会管理方式两种，而政治统治方式在地方政府一级不像前两种方式那么明显。地方政府相对于中央政府而言，可以利用的间接管理资源较少，因而偏向于直接管理，这在很大程度上遏制了地方政府能力的发挥。政府管理方式决定政府能力的高低、优劣，直接的管理方式是与强力行政一致的。就目前来说，由于“推动社会转型是地方政府的主要职能和责任”川，这就要求地方政府实现能力行政。而要实现能力行政就要从传统的行政性、政策性、直接性的管理方式转变成经济性、法律性、间接性的管理方式，并实现由统揽一切转向重点治理，即主要利用汇率、税率、利率等经济手段，同时也运用法律手段和一些必要的行政手段，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，不再直接管理企业。
二、WTO下政府管理方式的转变
加入WTO是推进我国经济市场化发展的历史契机，将为我国各方面的改革开放提供新的动力和主题。“入世”促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段，市场制度的普遍性特征将在很大程度上影响政府的行为模式。这客观上要求转变政府与市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平，以顺应“入世”后的环境置换，发挥政府的积极作用，努力获取“入世”的正效应。
首先，要转变政府管理观念，要完全把从计划经济的政府管理转到适合市场经济和世贸规则的政府管理上来。
我国经过20多年的改革，政府与企业、居民、市场的关系逐步向市场经济转轨。但这还只是开始。目前，反映在官员具体的管理行为、各级政府的政策文件的政府管理观念，还在很大程度上带有计划经济的痕迹。比如，我们的政府官员还比较习惯于对经济活动中的公共权利进行设置限制和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调，在思想上总是对微观行为主体不放心，以为只有经济权利资源掌握在行政手中而不是市场手中才是规范、有效的。实际上，这种政府管理观念只能适应计划经济的需要，它与市场经济格格不入，与世贸规则也不相符。
其次，要转变政府管理体制，进一步改革带有计划经济痕迹的行政管理机构，建立一个快捷的反映市场经济需要的智能、高效的政府。
现行的政府管理机构还不能完全适应最新形势发展的需要，它们既会降低政府管理行为的效率和质量，又会给企业带来负面影响，更为严重的是有可能会给国家的整体利益造成难以估量的损失。比如说在“入世”后，如果我们的政府管理机构不是一个分工明确、一致对外的政府经济管理机构，而且机构工作的重点不是一致地争夺国际市场，谋求国家最高利益的实现的话，而是经常不断地进行“兄弟竞争”，比如为了同一个国际市场目标各地政府帮助本地企业争夺配额和压低价格等，其结果必定是在国际市场竞争中处于不利的地位，结果会是遭受别国诸如反倾销为内容的经济制裁，同时在内耗增加时又使国家的整体利益受损。
最后，要切实转变政府管理方式，要由过去单纯的“行政－控制型管理”转到“行政－控制和规则－服务相结合型管理”
就我国目前的情形而言，政府管理方式仍然是以“行政－控制型管理为主”。各级政府特别是地方政府的管理，工作的重心不是制定和维护规则，不是努力提供快捷、高效、优质的政务服务，对“规则－服务型管理”不习惯，而是习惯于原来那种直接管钱、管物、管人的“行政－控制型管理”，一些人认为，这种管理方式不仅省事，而且可以为谋取私利行方便，因为“行政－控制型管理”的基本特征是权利掌握在审批者手中。在目前格局下，“行政－控制型管理”不仅会减少国民经济发展的整体利益，而且容易导致腐败和收入分配关系扭曲。这就需要从根本上改变目前单一的“行政－控制型”管理方式，在运用行政规制对行政行为进行规范的基础上，实行“以规则－服务为主、行政－控制与规则－服务相结合”的政府管理模式。在这个模式中，行政－控制主要适应于国内少量垄断领域和对外经济领域，就整体而言，制定规则，建立和维护秩序，提供快捷、高效、优质的公共服务，是政府管理的基本目标和方式。
三、入世与地方政府行政管理方式的创新
创新地方政府的行政管理方式，应着重从四个方面着手:
一是确定市场是资源配置的主体的地位，政府管理由微观管理方式方向宏观管理方式转变。WTO规则是以市场经济为基础的，只有市场才是资源配置的主体，政府所从事的应该是宏观调控。就我国的现实而言，宏观调控固然根本依赖于中央政府，但地方政府也应该积极对本区域内的经济和社会发展实施宏观调控。地方政府不仅要从本地的实际情况出发，对本地区经济和社会发展做出科学规划，确定合理的发展速度，而且应该大力调整和优化地方经济结构。运用市场导向、信息导向、政策导向和经济手段，引导资源的合理流动和配置，而不是具体管理和干预经济活动。
二是尽可能减少和规范行政审批，政府管理体制由直接管理方式向间接管理方式转变。人世后，地方政府管理方式的创新就是减少和规范原有的审批项目，代之以市场准人制和备案制，只保留最低限度的审批项目。基本原则是:政府应尽可能减少对市场机制的干预，凡是可以由企业自主决定的事项或通过市场竞争，中介组织和法律制约可解决的问题，政府不再进行审批。审批的手续和环节应尽可能简化，审批要有明确的标准和程序，审批权限不宜过于集中，重大项目的审批实行听证制度。通过减少和规范行政审批制度，有利于政府管理由直接管理方式向间接管理方式的转变，由行政手段向综合管理手段的转变。在间接管理中，地方政府应充分运用政策导向、市场导向、信息导向，逐步建立符合世贸规则和社会主义市场经济要求的新的行政运行机制。
三是大力推行政务公开，政府管理由“暗箱行政”方式向公开行政方式转变。根据世贸组织规则的要求，政府的法规和政策应该是规范、透明和可预见的，因此，地方政府应当尽可能地明确和公开有关法规、政策，增加透明度和可预见性。不规范、不透明、不可预见的政府行为不利于公平竞争市场的形成和政府效率的提高，既大大增加市场和企业的成本，又极易滋生消极腐败现象。推行政务公开，取消政务运作中的“暗箱”行政，增加透明度和公开性，还能够避免政府决策的片面性和局限性。
四是建立服务型政府，政府管理由管理型方式向服务型方式转变。适应WTO规则要求，政府与企业的关系不再是过去管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系，建立服务型政府势在必行。地方政府要由管理型方式向服务型方式转变，主要是强化其综合服务功能，既要抓基础设施、公共事业、科技教育建设，又要构建市场体系、发展中介组织，还要建立多层次的社会保障制度，为经济发展营造良好的环境。
参考文献:
[1]张国庆.行政管理学概论[M].北京:三联书店，2000.565.
[2l〔美〕赛缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联出版社.1989.
[3l武玉英.行政效率的解析[J].中国行政管理，2001(3).
[4]张鹏，张世岩.WTO与我国行政公开[J].经济与法，2001(9).
[5]张延黎·加人WTO后政府对国企管理的创新研究[J].中国行政管理，2003(7).
[6]王忠民，任宗哲.地方政府机构改革的理性审视[J].西北大学学报,2000(4)
[7]曹照军.加人wro与转变政府管理经济方式[J].江南社会学院学报，2001(6).
[8〕万健琳.加人WCO:击破地方保护势在必行[J].行政论坛，2003(1).
[9〕陈晓原.市场经济与地方政府的职能转型[J]..上海行政学院学报，2002(3).
作者简介：岳成美（1981—），女，硕士，研究方向：政府经济学，工作单位：济宁医学院，联系方式：15908062107
通信地址：山东省日照市学苑路669号济宁医学院管理学院邮编：276826