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摘要：目前，我国政府投资项目普遍存在“三超”、浪费巨大、建设期成本过高等问题。为此，本文就对政府投资项目普遍存在的“三超”现象进行了分析研究，阐述了我国政府投资项目投资超标的主要原因以及实行全过程造价管理的必要性，并借鉴国外公共工程管理的经验，提出了一些科学的全过程造价管理的主要措施，对提高政府投资效益具有重要意义。
关键词：词:政府投资项目；造价管理；措施；控制
引言
政府投资项目是以政府性资金为投资主体的建设项目，其投资额相对较大，投资效益直接涉及到人民群众的切身利益，是社会舆论关注的焦点。目前政府投资项目经常出现“三超”现象，即在同一工程上，出现概算超估算、预算超概算、决算超预算。这与政府投资项目决策不科学、管理不善、工程造价控制不严关系极为密切。因此加强政府投资项目造价控制和管理显得尤为重要，既要满足建设项目的质量及进度要求，又要采取严格有效的措施合理控制工程造价。全过程造价管理由于贯穿整个项目建设周期，可以较好地实现投资、进度及质量三大控制目标的有机统一，从而成为现代工程管理的一个重要手段和方式。本文就政府投资项目的全过程造价管理进行研究。
1我国政府投资项目投资超标的主要原因
多年来，我国政府投资项目“三超”现象较为普遍，且屡禁不绝，经分析，主要有以下原因:一是项目决策不科学，存在“先天不足”。部分地方政府受政绩观影响，为拉动经济增长，盲目仓促上马政府投资项目，造成决策失误，直接影响工程造价和项目投资效益。部分建设项目决策阶段前期工作深度不够，没有进行可行性研究和论证，或者虽然编制了可行性研究报告，但内容和数据不实，流于形式，投资估算不准确，与工程实际出入很大。二是项目建设和管理不专业。部分政府投资项目由于采用工程指挥部方式进行管理，管理机构临时组建，工程项目建设各环节相互脱节，管理人员缺乏项目管理的经验和手段，管理水平和效率低，难以对造价进行有效控制。三是工程造价控制不严格。部分政府投资项目为形象工程，赶工严重，盲目提高建设标准，造成造价大幅攀升；部分政府投资项目边勘察、边设计、边施工，导致设计修改量大，变更严重，返工频繁，工期延误，造价提高也就不足为奇了。上述种种原因导致了政府投资项目造价失控、资金流失，甚至出现经济纠纷和拖欠农民工工资，由此还带来工程质量安全等问题，严重影响了党和政府形象，也给社会稳定带来了较大压力。
2全过程造价管理的概念及必要性
对于政府投资项目存在的工程造价超标等问题，必须给予高度重视，不断改进和加强政府投资项目造价控制，实行全过程造价管理。所谓全过程造价管理，是指为确保建设工程的投资效益，对工程建设从可行性研究开始，经初步设计、扩大初步设计、施工图设计、承发包、施工、调试、竣工、投产、决算、后评估等的整个过程，围绕工程造价所进行的全部业务行为和组织活动。2014年2月1日起施行的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住房和城乡建设部令第16号)明确规定，国家对建筑工程项目实行全过程造价管理。同年9月底，住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》(建标﹝2014﹞142号)，向全国工程造价行业发出了造价改革的“动员令”。意见要求完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制，建立健全工程造价全过程管理制度，实现工程项目投资估算、概算与最高投标限价、合同价、结算价政策衔接。同时，注重工程造价与招投标、合同的管理制度协调，形成制度合力，保障工程造价的合理确定和有效控制。
对于政府投资项目来说，为了保证项目效益，实施全过程造价管理非常必要，且意义重大。一是实施全过程造价管理，通过有效控制项目决策阶段、设计阶段和施工阶段等各阶段的工程造价，合理确定建设标准，不仅可以把项目投资控制在合理预算范围之内，而且可以合理使用人力、物力、财力，提高固定资产投资效益，更好地为社会主义市场经济服务。二是政府投资项目以政府为主导，其建设资金主要来自公共财政，加强政府投资项目全过程造价管理，有利于节约财政资金，防止寻租和腐败现象发生，保证工程建设质量，从而有效维护党和政府形象。三是政府投资项目的建设和管理水平，直接关系百姓切身利益，也体现着政府的公共服务职能和服务水平。加强政府投资项目全过程造价管理，把有限的资金用于最需要建设的项目上，有利于充分发挥政府的公共服务职能，满足公共需求，提高政府投资项目建设水平。
3国外公共工程投资控制和造价管理的经验
政府投资项目在国外一般称为公共工程，西方发达国家对其管理的方式虽不尽相同，但投资和造价控制都十分严格。例如A国，其侧重于投资风险控制。该国对公共工程主要采用PFI管理模式，也就是风险分担方式，以加强投资控制。该国政府于20世纪90年代提出公共工程的PFI管理模式，该模式赋予特别目的公司公共工程项目的特许开发权，允许私营部门针对项目所需成本进行融资，并在规定的特许期通过公共部门的分期支付偿还该成本，特别目的公司可以集项目的设计、建设、融资和运营于一体。该模式由于最优的风险分担机制，已成为该国政府认可的物有所值的模式之一，也被其他等国家广泛采用。
另一发达国家B，公共工程监督管理由公共工程建设管理委员会实施。项目所在地政府设立技术服务中心、检查中心、观察中心，组成公共工程建设管理委员会，接受政府委托进行建设管理。委员会中各中心各司其职，技术服务中心主要提供有关工程造价方面的技术服务；检查中心主要对公共工程投资执行情况、建设标准、工程造价、法律法规执行情况、安全施工等情况进行检查处理；观察中心负责收集工料消耗、材料价格、人工工资、分部分项工程价格、工期等数据，建立数据库，代表政府发布计价依据，供全社会参考使用。各中心既协调配合，又相互制约，对公共工程造价起到了有效控制作用。同时，该国在招投标环节进行充分的市场竞争，投资在100亿里拉以内的公共工程，需在全国范围内招标；超过100亿里拉的，需全洲招标，且每个公共工程都必须有详细预算，并严格按标准和规范进行建设，不得突破预算，对于有效控制工程造价也发挥了重要作用。
C国，通过各种投资立法将政府投资完全纳入立法的保护与监督之下。政府投资项目的投资分为中央政府、都道府县和市镇村三个层次，建设投资的比例大体上为5:2:3。中央政府本身不仅承担了大量基础设施的建设任务，同时还分担了一部分地方政府建设的资金。对于工程造价，该国国土交通省发布了一整套工程计价标准，作为计算工程造价的依据。实行“劳动定额制”，即按工程量确定工日，以工日计价。在同类工程中分工种，按投资规模确定工日数，然后乘以工资额即得人工费。该国预算定额量价分开，量公开，价保密。对于公共工程，政府指定专门机构收集掌握劳务、机械、材料单价，并编制复合单价，作为控制政府投资的依据。公团或公社负责公共工程的建设、开发和改造，所有公共工程都要按照一定的程序进行。公团或公社介于政府与私人之间，社会地位特殊，具有“国营”性质，是“官办自营”式的特殊法人单位。公共工程的招标，主要由公团或公社具体负责实施，可以采用一般竞争招标、指名竞争招标、随意契约等方式选择承包商。
4全过程造价管理的主要措施
研究并实行全过程造价管理，就是要在批准的工程造价限额内，对工程建设前期、工程设计阶段和施工阶段等主要建设过程中所需全部建设费用进行严格的确定、控制、监督和管理，随时纠正发生的偏差，保证项目投资目标的实现，确保取得较好的投资效益和社会效益。政府投资项目实行全过程造价管理，要借鉴国外公共工程先进的造价管理方式和经验，结合我国政府投资项目特点，切实加强各阶段工程造价控制。
4.1做深做细做实项目前期工作
一是要认真贯彻执行国家政府投资项目管理的相关规定，严格执行基本建设程序，认真制定项目建议书。可行性研究、项目立项和初步设计等要及时报项目审批部门批准同意，以明确项目建设规模和投资。二是加强工程可行性研究，合理确定建设标准。要借鉴A国等国家经验，在项目前期加强投资风险分析与控制。要在项目建议书基础上全面收集资源、地质、水文、气候、环境、配套、技术等资料，提出多种不同的建设方案，对建设项目在技术、工程和经济上是否合理可行进行全面分析和比较论证。对于特大型项目、特殊类型项目，必要时进行不可行性论证，为项目投资决策提供充分可靠依据。三是完善项目决策制度。要逐步建立政府投资项目公示制度和听证制度，认真听取党代表、人大代表、政协委员和相关领域专家的意见建议，发挥民主监督和专家技术支撑作用，增强社会各界的知情权、参与权和监督权，提高决策的科学化水平。
4.2高度重视项目设计阶段造价控制工作
设计是项目建设的灵魂，一般来说设计费仅占项目投资总额的1～2%，但对整个项目投资的影响却可以达到70%以上，特别是施工图设计，一旦施工图确定，其他方面对工程造价的影响也就只有10%左右了。因此，要切实加强设计过程的工程造价控制。
4.2.1实行限额设计
采用限额设计是控制工程造价的有效手段，从项目设计开始建设单位就要把控制造价的意识扎根于全体设计人员心中。建设单位要监督设计团队严格按照批准的设计任务书和投资估算来控制初步设计，按照批准的初步设计总概算来控制施工图设计。在工程设计过程中，项目负责人要按专业分解投资限额并下达至各专业设计人员，各专业要在保证使用功能的前提下，按分配的投资限额进行设计。工程造价人员要实时动态跟踪项目设计进度，与设计人员密切配合，及时跟进，及时反馈，设计人员及时进行调整，确保按照限额完成施工图设计。
4.2.2保证设计深度
设计深度是影响工程造价的重要原因，作为政府投资项目的建设方，应当要求设计单位按照项目类别严格执行住房城乡建设部设计文件编制深度规定，做好各个设计阶段和各个专业的设计工作。实际工程中，设计人员往往只重视方案选择，而忽略了初步设计编制深度要求，这往往导致工程量无法准确计算，因此保证初步设计文件深度非常重要。在施工图设计阶段，要确保施工图设计文件深度，设计文件中选用的材料、构配件、设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准。施工图的设计深度，除了要满足项目功能需要，符合国家规范、标准规定，还要满足设备材料采购、非标准设备制作的需要，能够指导现场施工，避免深度不足和后期变更影响进度和工程造价。
4.2.3严格控制设计变更
从实际工程来看，鉴于设计工作的重要性，设计变更往往是导致工程造价超标的主要原因，因此要加强设计变更管理，严格控制设计变更。政府投资项目的初步设计，一经批准不得擅自修改，必须进行修改的，应将修改后的初步设计报请原审批机关重新审批。特别是涉及可行性研究报告、投资计划等主要内容的调整，如建设规模、使用性质、产品方案和主要设备、建设地点等方面的修改，必须报原审批机关重新审批。施工图设计和审查，必须以经审批的初步设计图纸和批文为依据。施工图设计阶段，不得擅自增加建设内容，提高建设标准。由于施工图设计文件是指导现场施工的依据，施工图一经审查合格，任何单位和个人均不得擅自修改。确需修改的，要严格履行变更程序，防止不合理的设计变更造成工程造价的提高。设计变更涉及增加造价的，要认真研究，严格审查，保证设计变更的必要性、合理性和真实性。
4.3严格控制施工阶段工程造价
施工阶段是把设计图纸变成建筑实体的过程，也是有效控制工程造价、合理确定造价依据的过程。
4.3.1规范施工招投标，强化合同管理
一般来说，施工额占工程总投资额70%以上，加强施工招投标管理对于控制工程造价意义重大。要借鉴B国和C国经验，达到一定规模的项目，依法进行公开招标，择优选择施工单位。施工招标文件是施工阶段的纲领性文件，充分体现了招标人的意愿，好的招标文件不仅能够有效地控制工程造价，降低工程成本，还可以有效保证工程质量。因此招标人要客观公正、科学合理地制定招标文件，保证其符合相关规定要求。要制定合理的标底和投标的最高限价，确定合规的评标办法，制定合理可行的合同条款。要切实抓好标后管理，严格依照招标文件相关条款及时签订施工合同，强化合同在实施过程中的调整、修改、补充管理，严禁中标后双方签定与原合同相背离的其他合同。
4.3.2采用工程量清单计价方式
近年来，工程量清单计价方式已成为主流计价方式，全国大部分政府投资项目都采用工程量清单计价。这种计价方式使过去“事后算总账”变为“事前算细账”，也方便了变更、调整、索赔、结算等工作，不仅是工程招投标竞价的需要，也是我国计价体制改革的核心。计算工程造价时，可以参照C国的做法，实行量价分开计算。因此，要按照《建设工程施工发包与承包计价管理办法》(住房城乡建设部令第16号)，严格执行《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500－2013)及相关专业规范，认真计算工程量。由于工程造价由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、税金等五部分组成，规费、税金必须按规定计算，是固定值，所以要严格控制分部分项工程费、措施项目费和其他项目费。应以分部分项工程费、措施项目费、其他项目费为重点，认真编制工程量清单，确保工程量清单编制的准确性。
4.3.3严格现场签证制度
现场签证是施工阶段工程造价控制的重点，也是建设单位和施工单位双方关注的焦点。在施工过程中，由于种种原因，施工现场常常会出现地质条件、设计图纸、工程量、计划进度、使用材料等方面的变化。建设单位要加强事前控制，重视技术与经济的相互协调，合理确定现场调整内容。要督促设计单位加强图纸会审和现场交底工作，提供良好现场技术服务，指导施工人员全面准确理解设计内容和意图，尽可能把设计问题暴露在施工之前，减少设计修改和施工返工，避免费工费料人为增加造价。对易引起现场签证、设计变更的部位，如施工单位刻意采用不均衡报价，试图通过现场签证、设计变更增加造价的，建设单位要高度重视，提前预防，加强管理，尽可能减少现场签证。确有需要必须进行调整的，以及对工程造价影响较大的重大设计变更，要先算帐，后变更，变更内容要严格按实结算，以使工程造价得到有效控制。
4.3.4加强竣工结算审核
竣工结算阶段是最终确定工程造价的阶段，竣工结算的结果直接反映了建设工程的实际造价。在竣工结算审核时，要坚持以现行的计价规范为依据，按照施工合同约定，根据施工图、竣工图、现场签证、工程变更并结合现场实际情况对量、价、费进行严格审核，确保竣工结算真实准确。要收集完整的竣工资料，严格按照各专业定额规定的工程量计算规则逐项进行核对，核实有无多算、重算、冒算和错算现象，确保工程量核算质量。要仔细核实设计变更及现场签证，审核签证的时间、地点、事由、原始数据及数量等，切实把好施工签证审核关。要做好材料费审核工作，明确材料供应方式，注意搜集材料供应单位及询价渠道，掌握市场动态，严格审核材料单价。要准确套用定额及取费标准，注意各专业册的使用范围及使用界限划分，防止高套定额子目和类别现象，确保取费标准的准确性、合理性和真实性。
5结论
综上，实行全过程造价管理是政府投资项目的造价控制与管理发展的必然趋势。要有效地控制政府投资项目造价，就要强化工程建设前期、设计阶段和施工阶段的造价控制。工程建设前期要严格履行基本建设程序、进行充分研究论证、发挥专家辅助决策和社会监督作用；设计阶段要实行限额设计、保证设计深度、严格控制设计变更；施工阶段要规范施工招标、加强合同管理、实行工程量清单计价、严格现场签证制度、加强竣工结算审核。同时要学习借鉴国外公共工程先进的造价管理经验，结合我国政府投资项目特点，以切实加强各阶段工程造价控制，进一步提高政府投资项目的投资效益。
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