（中国农业大学，山东烟台264000）
摘要：养老问题是一个重大的经济和社会问题，特别是随着我国人口老龄化程度不断加强，面临的养老问题将会日益突出。基数巨大、增长迅速、结构复杂，面对如此严峻的养老挑战，中国的养老保障体系建设、养老服务能力却远没有达到人们预想的要求。公平性缺失、配置不足等问题仍是政府的顽疾。如何实现养老政策从理念到实践的转变成为目前我国养老政策创新的关键拐点，必须建立以政府为主导、社区和家庭共建的新型养老政策体系。
关键词：养老体制；问题；完善措施
一、背景：
我国人口基数大，与其他国家相比，我国在未富先老的格局下，还要面临着人口老龄化的压力。自二十世纪末我国进入人口老龄化阶段，人口老龄化进度不断加快，并且老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势明显。需要照料的失能、半失能老人数量剧增等态势。我国社会不日就会进入深度老龄化阶段，“银发浪潮”扑面而来，随之而来的养老问题将会更加严重。
要有效的解决养老问题，我国就必须有一个合理可行的养老保障制度。研究解决好老龄人的养老保障问题和养老保障制度中政府所起作用问题，不仅是保障公民权利的客观需要，也是国家政治、经济、社会能否稳定、持续发展的前提。建立健全的养老保障制度成为了中国解决新形势下养老问题的必要条件。
二、养老体制中政府责任的依据：
（一）理论依据
市场失灵理论是政府进行市场经济建设的一个理论依据，由于市场具有外部性、信息不对称性、逆向选择及道德风险等弊端，因此作为经济引导者和制度制定者的政府就需要出来进行干预，加强对市场的宏观调控，分散市场风险。
公共产品理论是政府管理公共事务的理论依据。社会保障作为纯公共品，需要政府干预来提供公共品。
（二）现实依据
政府加强对养老体制的建设是应对人口老龄化挑战的需要，是促进经济发展的必然要求，也是建设服务型政府的内在要求。
三、养老模式分析：
（一）传统家庭养老
中国历史最悠久和普遍的养老模式，随生产力的发展而产生，以家庭为核心，以家庭成员之间为一个环环相扣的反馈体系，传统家庭养老本质上是通过生儿养女来养老。进入21世纪以来，传统的家庭养老受到挑战，家庭养老功能快速弱化，传统家庭养老保障需求快速增长。日益激烈的竞争与中国“4-2-1”[1]的代际关系、父母在代际关系中的日渐式微，以及父母生活的独立性的被动加强，家庭年龄层次差距的不断增大强烈呼唤着一种新的保障体系的形成。
（二）自我储蓄养老
作为自主养老的一种模式，存在很大的自愿性。储蓄养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加的一种养老保险形式。现阶段存入的资金，假如未来受通货膨胀影响，资金就会缩水，购买力就会下降，从而无法达到预期的养老效果，这样在未来就不能保证有充足资金养老，因而储蓄养老存在很大风险。近年来，我国社受诸多因数影响，自我储蓄养老保险发展缓慢，无法发挥其在养老保险体系中的补充作用。
（三）社会福利机构养老
社会福利机构养老主要指不以盈利为目的的，以公益性事业为主，以财政拨款作为主要经费，为老年人提供养老服务的养老模式。
（四）社会保险养老
社会保险是国家法律规定，为了规避社会风险，达到社会稳定，强制大多数社会成员参与的一种社会保障制度。主要服务对象是因年老丧失劳动能力而退出工作岗位的人群，其最终目的是保障老年人老有所养。我国社会养老保险保障水平过低从根本上没有有效的实现老年人安度晚年的需求，保险费费率过高导致公民负担沉重以及加上监管不利导致资金运行上的问题。
四、存在问题：
（一）政府养老职能不全，力度不够
在实践过程中政府的主导作用存在不同程度的缺位、越位、错位，该做的没做好，不该做的却承揽大部分责任，使得社会职能缺乏活力，老龄政策缺乏有效的顶层设计。
（二）养老金资金缺口巨大，养老个人账户空账严重
随着老龄化程度的加深，我国养老保险隐形债务显露，老龄人口转化速度已经快于青年人口转化速度，我国养老保险金收不抵支，众多原因引发养老金缺口急剧扩大。
（三）现行退休制度严重制约养老制度的发展
我国现行的退休制度已经不符合社会发展的需要，随着人口寿命的增长，我国现在的法定退休年龄就限制了社会的发展，我国进入了提前退休国家行列，这不利于养老制度的可持续发展。然而世界各国在现行退休年龄基础上都进行了规划，预计在未来时期内还要延长退休年龄，这样就更突显时期内还要延长退休年龄，这样就更突显出我国提前退休的尴尬地位。因此，我们必须加强退休制度建设，对退休年龄进行合理规划。
（四）家庭养老功能快速弱化
家庭养老一方面受到人口结构、经济水平等因素影响而导致生活方式转变，家庭规模和人口结构向着小而简变化。另一方面低出生率、人口高流动性以及寿命延长也影响着家庭养老功能。家庭养老主要通过代际[2]机制来发挥作用，形成一个反哺循环，其中的关键就是亲情的维系，然而现阶段代际隔阂明显和家庭凝聚力下降，这就直接体现了我国家庭养来循环体系受到冲击。因此，为了解决养老问题，我们需要探索，怎样减轻年轻人的养老压力，并为老年人在没有收入能力的时候提供收入保障；并采取措施解决代际隔阂和家庭凝聚力降低的问题，保障老年人能安享晚年。
（五）养老存在城乡差异，城乡二元壁垒较为严重，且区域发展不均衡
我国的养老制度在农村实行新型农村养老保险、城镇实行城镇职工养老保险和城镇居民养老保险，二者由于经济实力的限制，发展和保障水平都存在巨大差异，因而从本质上无法保障农村居民基本的养老物质需要。城乡人口流动面临的是农村人口在城市务工且定居养老因受二元壁垒影响，面临着缴费归属、领取何种养老待遇等问题，需要寻求一种过渡机制来解决这些矛盾。
养老不仅在城乡之间出现差异，并且区域之间的发展也极不平衡。很多地方性的养老政策及实施发布集中在东部发达地区，中西部地区很少有养老政策的出台，这种情况的存在使得欠发达地区老年人群在享受养老服务的过程中缺失公平性。
（六）养老机构现状严峻，养老产业发展缓慢
我国现行的养老机构可以分为公办和民办，但是不管经营主体是什么，我国养老机构都面临着重大的问题，严重影响我国养老事业的发展。首先是我国养老机构从全局上基础设施都不够完善；二是服务质量较低，从业人员服务素质较差；三是养老机构床位供应不足，出现一床难求的局面；四是养老机构缺乏市场竞争，公办养老机构挤占民办养老机构的发展空间；五是养老机构运行资金短缺，特别是公办养老机构。因此，养老机构问题不容乐观。
（七）养老体系碎片化[3]
我国养老制度设计都有很大滞后性，如实行和取消双轨制、延迟退休计划，都是在养老问题出现之后才开始进行改革，为了迎合时代需求，从而加快改革，然而改革之后也未有考虑后续的制度建设，极少会有高瞻远瞩的进行制度改革，防范不可预知的养老问题产生。并且我国一些改革也就只能适用一段时期，无法可持续发展，当新问题出现时，就需要进行探索，寻求行之有效的改革之路。现行的体制，较为严重的就是制度建设不统一，导致现行的养老制度体系“碎片化”运行。
五、针对问题，完善措施：
（一）完善养老金的筹资渠道和监管体制
现阶段，由于我国养老体系的不成熟，监督体制的不完善，因而出现个人账户空账和养老资金投资混乱等问题。因此，需要加强环节监督，合理利用养老资源，实行收支两条线建设，监督资金运行，杜绝资金挪用。政府监督体系是保证养老制度良好运行的基础之一，并且贯穿整个养老体系。养老资金作为有限的资源，必须加强管理，达到最优配置。
（二）实行延迟退休政策我国根据国情，延迟退休需要循序渐进进行，首先，提前预告，收集社会反馈信息，使公民有时间接受；其次，要分步走，根据地区、人群区别实施；最后，有节奏的有间隔的渐进实施，并加快与之配套的社会保障建设，如增加就业机会等。实行延迟退休年龄的政策是十八届三中全会、五中全会提出的重要内容。
（三）强化农村家庭养老功能
面对我国家庭养老功能弱化局面，必须进行采取措施。首先，加快农村经济建设步伐，拓宽农村收入渠道，促进养老制度的发展强化，提升家庭养老的保障能力；其次，加强舆论宣传，发挥其导向作用，强化公民的孝道意识，提高年轻人对赡养老人的自主和积极性；再次，加强农村基础设施建设，如道路、饮用水等，保障农村基本养老所需；然后，政府应当提高农村养老保障水平，加大农村贫困家庭的补贴力度；最后，农村家庭应该抛弃落后的“养儿防老”观念，应该正确认识儿女都可以养老的现状。
（四）加强养老机构改革力度，加快养老产业发展步伐
养老机构和产业改革需要国家大力支持，得到资金和政策上的保障。国家应该加快立法，使改革得到法律上的支持，并加快制度设计，完善公办民营模式的衔接机制；引入市场竞争机制，加快市场化步伐；加大养老机构整顿，改善养老机构养老环境，提升服务水平和从业人员的服务素质；加强市场环境建设，使我国养老产业可以平稳发展。
（五）健全养老体制，消除“碎片化”现状
健全养老体制，需要政府发挥其职能，正确行使其在养老制度中的制度设计责任，确定改革方向，制定行之有效的改革措施。我国应该加强制度建设，建立统一的管理体制，实现制度统一；根据国情适时调整政策方向，提前探索改革道路。
（六）注重顶层设计，构建新制度框架
政府在养老政策的顶层设计上，应突破原有架构，为国家建立健全家庭养老模式的政策支持提供法律依据。出台新型养老法律，实现养老体制新转变。
六、结语：
老龄化社会的发展已经不可阻挡，养老问题无可避免。建立一个适合中国国情的养老服务体系，需要政府主导、政策支持、社会参与，以社会化养老服务事业为重点发展，建立、完善政府补贴、税费减免、市场运作的养老服务体系，完善政策支持和激励机制，加快社会养老服务体系建设，逐步建立多元化投资、规范化、专业化的养老服务体系。从老年人自身来说，强调公共社会中公民积极参与养老事务及老年人公平享受养老服务的权利，为养老政策的制定提供更广泛的群众基础。从社会角度来看，提高第三部门的地位，加快发展非政府组织，完善政策创新的主体，在良好的尊老、敬老的社会风气下，进一步推进我国养老政策的创新与发展。作为国家宏观调控的主要力量，政府不管是在政策制定或是创新的过程中，都必须将公共服务公平、正义的理念深入贯彻，强调公共政策的公共性，提高养老服务的覆盖范围。
参考文献
[1]双方共四个老人，夫妻二人，一个孩子典型的现代家庭
[2]指两代人之间的人际关系
[3]本意为完整的东西破成诸多零块，是过渡期的一个基本特征
[4]李兵.中国老龄政策研究北京：中国社会出版社2012
[5]陈建中国政府管理创新北京：社会科学文献出版社2013.8
[6]陈茉.中国养老政策变迁历程与完善路径[D].吉林大学,2018.
[7]于建明.我国居家和社区养老相关政策发展脉络[J].中国民政,2018(21):12-14.
[8]郭昀丹.中国养老服务现状、问题与公共政策选择初探[J].现代营销(下旬刊),2018(11):242.
作者简介：魏文雅（1998.04-），女，山东潍坊人，本科，中国农业大学，研究方向：公共政策分析；
朱曦（1997.12-），男，山东淄博人，本科，中国农业大学，研究方向：公共政策分析；
管倩云(1998.05-)，女，山东潍坊人，本科，中国农业大学，研究方向：公共政策分析。